发达国家和地区食品质量安全监管模式研究及对我国食品安全监管的启示

专囊报道Ｓｐｅｃｉａｌ　Ｒｅｐｏｒｔ　ｔ　发达国家和地区食品质量安全监管模式研究及　对我国食品安全监管的启示　东北农业大学动物医学学院，黑龙江省兽药饲料监察所高云峰　世界肉类生产贸易消费基本上分为四大类，　以美国为代表的产量和人均占有都很高的国家；　以加拿大、丹麦等为代表的肉类出口国；以日本　为代表的高端肉类进口国；以印度、非洲各国为　代表的低端肉类进口国或潜在肉类进口国。近几　年来，国内外食品安全问题日益突出，严重影响　到了人们的身体健康，成为备受世界各国人民关　注的热点问题之一。由于各个国家肉类消费方式　的不同，其对食品安全监管所采取的方法和措施　也有所不同。研究国外经济发达国家食品安全监　管手段和措施，借鉴发达国家食品安全监管的先　进经验，已日渐成为食品质量安全研究的热点之　一。　一、美　国　１．美国畜牧业概况　美国的畜牧业高度发达，是资金和技术密集　的产业，畜产品产量在世界上占有很大的份额，　是世界第一大禽肉生产国。其畜牧业发展具有生　产集约化、品种良种化、疫病防治规范化、草饲　配合科学化、生产服务社会化、管理法制化等特　点…。根据ＦＡＯ统计，２００９年美国肉类、蛋、奶　产量分别为４　１６４．３万、５３４．９万、８　５８５．９万吨，分　别占世界总产量的１４．７％、７．９％、１２．２％。　２．美国食品安全监管　美国的食品安全监管过程大致可以划分为四　个不同的发展阶段：美国建国到１９世纪初期的自　由竞争阶段，食品安全监管工作也主要由州政府　负责，对食品的生产和销售进行监督；１８５０年至　２０世纪早期的乱到小治阶段，受经济利益驱使食　品造假开始出现，为了遏制违法行为国会颁布了　首批食品安全监管法规——《食品、药品法》和《肉　６Ｏ饲料饵冀２０１３￣１１８１１　类制品监督法》，标志着美国食品安全监管走上了　法制化的道路；２０世纪初期的小治到大治阶段，　颁布了《食品、药品和化妆品法》，解决了《食品、　药品法》和《肉类制品监督法》中食品要求没有标准　的问题，同时增强了ＦＤＡ的食品安全监管权力，　为美国现代食品安全监管体制的建立奠定了基　础；２０世纪中期到现在的完善加强阶段，对《食　品、药品和化妆品法》进行了修订、完善和细化，　以应对不断出现的食品安全新问题。　美国的食品安全监管是多部门“一体化”联合　监管，在总统食品安全管理委员会综合协调下，　农业部（ＵＳＤＡ）、卫生和公共服务部（ＤＨＨＳ）、环　境保护局（ＥＰＡ）等多个部门分工监管，各州地方政　府共同协作，不同部门间、联邦与各州和地方之　间的食品安全职责相互补充和相互依赖　～ｌ。ＵＳＤＡ　下设食品安全检验局（ＦＳＩＳ）和动植物健康检验局　（ＡＰＵＩＳ）两个机构。ＦＳＩＳ的主要职责是对肉类、禽　类以及蛋制品安全进行监管；ＡＰＵＩＳ的主要职责是　负责农产品进出口检验检疫工作，监督和处理外　来物种入侵、外来动植物疫病传人、野生动物及　家禽疾病监控等。除此之外，ＵＳＤＡ还被授权监督　执行联邦食用动物产品安全法规。ＤＨＨＳ下设食品　与药品监督管理局（ＦＤＡ）。ＦＤＡ主要负责除ＵＳＤＡ　管辖范围外的其他食品、兽药、饲料的监管；负　责设定肉类和禽类中兽药残留最高限量法规和标　准；监控假劣食物流通，评估食品及食品添加剂　安全。ＥＰＡ主要负责农药的监管，制定农药、环境　化学物的残留限量和有关法规，公布杀虫剂安全　使用指南；饮用水的监管，制定饮用水安全标　准；管理有毒物质与废物，预防其进入环境和食　物链。　ＳｐｅｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ专题报道　在美国除上述三个机构对食品安全监管发挥主　保障供给是当时主要的食品安全政策；第二阶段为　要作用外，还有一些辅助机构协助进行食品安全监　供给充足时代（２０世纪６Ｏ年代）　经济发展后食物　管工作，例如财政部海关局、粮食检验包装储存管　供给满足了消费需求，为了解决食品的生产、加工　理局（ＧＩＰＳＡ）、商务部的国家海洋渔业局（ＮＭＦｓ）、　和卫生问题，欧盟颁布了第一部食品卫生法规；第　农业市场局（ＡＭｓ）等。同时，在美国还形成了以　三阶段为加工食品时代（２０世纪７０年代），速食食　ＣＡＣ、ＯＩＥ、ＷＨＯ、ＦＡＯ等各机构的优秀专家提供　品和加工食品成为市场的主流，食品中的杀虫剂、　的技术支持体系。　添加剂、香精等化学物质的安全及食品污染问题成　３．主要的法律法规　为关注的焦点，为了解决上述问题，欧盟建立了食　自１９０６年颁布首批食品安全监管法律法规开　品和饲料的快速预警系统（ＲＡＳＦＦ），并规定了每一　始，美国政府共制定和修订了３Ｏ多部与食品安全　种污染的限量标准；第四阶段为由重“量”变为重　相关的综合性法律和具体法规。与食品安全直接相　“质”时代（２０世纪８０年代），快餐进驻欧洲，食品　关的法令主要有《联邦食品、药物、化妆品法》、　的消费日趋国际化，欧盟调整了食品监管方向，加　《联邦肉类检验法》、《食品质量保护法》、《蛋类产　强了对进口的控制，提高了安全标准；第五阶段为　品检验法》、《禽类产品检验法》、《联邦谷物标准化　食品可追溯时代（２０世纪９０年代），成立健康和消　法》、《鲜活农产品法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和　费者保护总司，使食品安全相关工作独立，制定和　灭鼠剂法》、《公共卫生服务法》（又称《美国检疫　执行了追溯制度、标签制度等一系列欧盟层面的食　法》）等。１００多年来，美国建立了几乎无盲点的食　品安全法规；第六阶段为食品安全倍受关注时代　品安全监管法律法规体系，为其制定监管政策、检　（２１世纪初期），社会关注增多，为进步一步保障　验标准和产品认证提供了依据，也使美国成为食品　食品安全，欧盟发布了《食品安全白皮书》，制定了　安全管理体系建立最成功、最完善的国家，公认为　更加完善的措施，建立了一个最高水平的食品安全　世界上食品消费最安全的国家之一。　标准，推行了“从农田到餐桌”的全程监管　ｌ。　４．美国食品安全监管的特点　目前，欧盟负责食品安全监管的机构主要有欧　美国食品安全监管的核心是基于科学、风险管　盟委员会健康和消费者保护总暑（ＤＧＳＡＮＣＯ）、欧　理和全程管理。其所有的监管工作都是围绕着这一　盟食品与兽药办公室（ＦＶＯ）和欧盟食品安全局（ＥＦ—　核心开展，具有法律法规健全、监管职责明确、多　ＳＡ）…。ＤＧＳＡＮＣＯ主要负责欧盟法律议案的提　部门分工协作、注重风险管理、公众参与、信息透　议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施　明等特点，实行全程监管、风险评估、产品可追　的管理。ＦＶＯ主要职责是监督和评估各国欧盟食　溯、产品召回、舆论监督等基本原则［４－５）。　品安全相关法律法规的情况，监督和评估欧盟食品　二、欧盟　安全局的工作情况。ＥＦＳＡ主要职责是统一负责欧　１．欧盟畜牧业概况　盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链　欧洲联盟畜牧业高度发达，其产值占农业产值　安全运行，主要进行风险评估和交流，为欧盟食品　的比值一般在三成以上。养殖业结构中，牛的比重　安全政策和立法提供依据。由管理委员会、执行主　最大，其次是生猪，再次是禽类。各国畜牧业发展　席和员工、科技委员会、咨询论坛组成。　的专一性较强，各个国家根据自身综合情况有针对　３．主要法律法规　性地发展优势品种。根据欧盟统计局统计，２０１１　目前，欧盟已经制定了ｌ３类１７３个有关食品安　年欧盟猪肉、牛奶、奶粉产量分别为２　２３８．７万、　全的法规标准，其中包括３１个法令、１２８个指令和　１３　８９２万、６２．２万吨　］。　１４个决定以及ｌＯ多万项技术标准，建立了覆盖食　２．欧盟食品安全监管　品全过程的法律体系，主要有《食品安全绿皮书》、　欧盟的食品安全监管经历了一个由保障供给到　《食品安全白皮书》、第１７８／２００２号法令（欧盟食品　保障安全，由注重数量到质量的发展过程，其发展　通法）、第８５２／２００４号法规（食品卫生法）、第８５３／　可划分为六个阶段：第一阶段为供给困难时代（２０　２００４号法规（供人类消费的动物源性食品具体卫生　世纪５０年代），受二战影响，欧盟食品供给困难，　规定）等，形成了具有种类多、涉及面广、系统性　ｌｔＯｌ３￣Ｓｍｅｍ饲料博览６１　专囊报道ＳｐｅｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ　强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点的　法律体系和安全规范要求　ｏｌ。　４．监管的特点　欧盟食品安全监管的基本模式为风险分析，　实施统一监管、风险预警、信息公开、全程控　制、限定责任主体及预防为主等原则，具有法律　法规完善、责任分工明确、注重预警分析等特　点，强化了可追溯制度和市场准入制度，建立　ＲＡＳＦＦ，加大了各部门间的协调力度，提高了食品　安全监管的效率［１１－１２ｌ。　三、日　本　１．日本畜牧业概况　日本的畜牧业生产规模较小，畜产品产量不　高，进口较大。据ＦＡＯ和ＷＴＯ统计，２００９年日本　畜产品仅占世界总产量的１．４％，而进口总额却占　同年世界农产品进口总额的５．６％。受国土面积的　限制，日本的畜牧业生产更加注重环境保护、注　重资源的再利用、注重优质畜产品的生产。　２．日本食品安全监管　日本的食品安全监管同样经历了由重数量到　重质量的过程。以“疯牛病”后《食品安全基本法》　为分界，其食品安全监管可分为卫生行政时期和　安全行政时期两个时期。食品卫生行政时期以卫　生为监管重点，侧重于立法。在１９４７－－２００２年，　日本陆续制定了《食品卫生法》、《化学物质审查　法》、《健康增进法》等ｌ５部食品安全相关的法律法　规。食品安全行政时期以安全为监管重点，虽也　制定了《食品安全基本法》、《牛肉可追溯法》、《大　米可追溯体系法》等法律法规，但是侧重点已转为　对现有法律法规的修订。据统计，截止到２００９　年，日本先后对《食品卫生法》、《营养师法》、《营　养改善法》、《化学物质审查法》等法律法规进行４２　次修订，甚至于在２００２年以《健康增进法》替代了　《营养改善法》ｎ∞。　目前，日本负责食品安全监管的机构主要有　食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省三个　部门，三方之间相互协同、相互制衡。食品安全　委员会隶属于日本内阁，下设调查委员会和事务　局。其主要职能是对食品安全实施检查和风险评　估、对风险管理机构进行指导和监督、对风险信　息进行沟通和公开　。厚生劳动省下设３１个食品　卫生检疫站、７个地方厚生局。侧重于流通和进Ｅｌ　６２饲料博览２ｏ１３￣１ＩａＪ　环节管理，负责初农产品以外的其他食品（含进口　食品）质量安全的监管，负责制定食品安全标准及　食品中农兽药残留最高限量、食品加工企业许可　核准及食物中毒事件调查处理。农林水产省下设　的消费和安全管理局，侧重于生产和加工环节管　理，负责生鲜农产品及其初级加工品质量安全的监　管，负责投入品的监管，进口动植物检疫、组织　ＪＡＳ制度、可追溯制度和ＨＡＣＣＰ体系的实施等Ｉｌ５】。　３．主要法律法规　日本是世界上食品安全保障措施最完善的国　家之一，其监管措施非常严厉。目前，日本有关　食品安全的法律法规多达４９部，涵盖了食品质量　卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植　物保护等五个方面。其与食品安全有关的主要的　法律法规有《食品卫生法》、《食品安全基本法》、　《农林物质规格化及品质表示标准化和法规》、《化　学物质审查法》、《健康增进法》等１；２２￣大量的相关　配套规章［１６－１７ｌ。　４．监管的特点　风险分析是日本食品安全监管的理念，其监　管的特点是法律标准健全、管理重点突出、部门　分工明确、检测手段先进、重视食品安全教育，　实施肯定列表制度、可追溯制度、ＪＡＳ制度和严厉　处罚制度，推行ＨＡＣＣＰ体系和ＧＡＰ体系，强化了　信息交流机制，使食品安全监管全面接受公众和　媒体的监督。　四、加拿大　１．畜牧业概况　加拿大是世界第７大粮食生产国，也是畜牧业　大国，农牧业和食品工业也非常发达，据ＦＡＯ和　ＷＴＯ统计，２００９年加拿大肉类产量占全球肉类总　产量的１．６％，农产品进、出口总额分别占同年世　界农产品出口总额的２．４％和３．７％。　２．监管机构　在全球范围内，加拿大在食品安全保障方面　一直享有盛誉。加拿大在食品安全监管上采取分　级合作、广泛参与的模式，设有联邦、省和市三　级管理机构。在联邦层面上负责食品安全监管的　机构主要是卫生部和农业部下属的食品检验局　（ＣＦＩＡ）。ＣＦＩＡ统一负责全国的食品检验工作，其　主要工作内容为食品安全、动物健康、植物保护　三个方面，全国分４个大区，下设１８个地区性办　ＳｐｅｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ专题报道　公室、１６０个基层办事处。卫生部主要负责制定食　品安全及营养标准、制定食品安全相关政策、评　３．监管部门分工明确，并有效运行　发达国家食品安全监管无论多部门联合监　估ＣＦＩＡ工作成绩　。　。　３．主要法律法规　管，还是一部门独立监管，都存在着共同点，即　监管主体清晰，监管职能分工明确，监管工作有　效运行。尽管各国之间有所差异，但存在着由分　散到统一的发展趋势。无论是分散监管还是统一　监管均注重对农产品实施“从农田到餐桌”的全　过程管理。　４．注重风险预警分析，防患于未然　加拿大与食品安全相关的法律法规主要有《加　拿大农产品法》、《鱼类检验法》、《食品与药品　法》、《动物健康法》、《化肥法》、《肉与肉制品检　验法》、《饲料法》、《植物保护法》、《种子法》、　《加拿大食品检验局法》、《农业和农业食品管理货　币处罚法》、《消费品包装及标签法》等。　４．监管的特点　加拿大的食品安全监管体制是开放型食品安　全监管体制，其特点是组织机构和法律制度健　全、食品安全知识的普及广、监测计划覆盖面广　泛。在食品安全监管中，加拿大重点实施了食品　安全召回制度，并食品安全信息的交流，积极参　与ＣＡＣ、ＳＰＳ、ＩＰＰＣ、ＯＩＥ的活动，其食品安全标　准的制定注重与国际标准的接轨。　五、国外食品质量安全监管值得借鉴之处　纵观发达国家（地区）对食品安全的监管，无　论是多部门分工协作，还是一个部门独立监管，　在监管中均有一些共同之处，其所采取的方法可　以给予启示，其所采取的措施有许多方面值得借　鉴。　１．法律法规体系健全，可操作性强　外国对食品安全的监管都是依法进行，各国　家（地区）都有比较健全的法律法规体系，而且能　够根据食品生产、流通的新情况、新问题进行及　时的修订，使其具有较强的操作性，以确保现行　的食品安全管理法律法规能够尽量覆盖食品生产　的各个环节，从而达到“从农田到餐桌”的全程监　管。同时也为食品安全与营养方面标准制定、产　品的质量检测检验、质量认证、信息服务等纷纭　复杂的工作奠定了法律基础。　２．食品标准体系完善，且实用性强　发达国家食品标准种类繁多，要求较为具　体，但其最大的特点是系统化，涵盖全产业链（包　括生产、加工、销售、包装、标签、储运、添加　剂、药物残留限量等要求），标准较为完善，各领　域标准无明显矛盾，并注重与国际接轨，制定之　初就吸收和参照国际标准和国外先进标准。整个　标准体系具有具有很强的可操作性和可检验性　】。　风险管理和风险分析已经成为发达国家食品　安全监管的核心和理念。重视食品安全的风险预　警分析，建立快速反应系统，力争危害早发现早　消除，防患于未然，已得到了许多国家的认可，　并在实际的监管工作中进行了实施。　５．重视合作与交流，信息公开透明　当今世界是开放的，现代物流行业的发展促　进了食品在全球范围内的流通，发达国家食品的　来源也更加多样化。在具体监管工作中，发达国　家一方面注重食品安全知识的普及，及时公开食　品安全信息，充分发挥社会舆论监督作用；另一　方面非常重视食品安全信息的交流，积极参与　ＣＡＣ、ＳＰＳ、ＦＡＯ、ＩＰＰＣ、ＯＩＥ等组织的活动，力　争其国内在标准制定、法律法规修订等方面与国　际接轨。　【参考文献１　［１】刘亚学．美国畜牧业概况特点与启示［Ｊ】．吉林畜牧兽医，２００５　（２）：１—３．　【２】王海，孙晓明，王仕涛，等．借鉴美国农产品质量控制理念服务　我国食品安全事业的发展——赴美国农产品ＨＡＣＣＰ质量控　制体系培训班总结［Ｊ】．农业工程技术：中国国家农产品加工信　息，２００６（１）：４４—５０．　【３】王芳．国外农产品质量安全政府管理及对中国的启示［Ｊ】．世界　农业，２０ｏ８（１）：３７－３９．　【４】赵平，吴彬．美国食品安全监管体系解析【Ｊ】．郑州航空工业管　理学院学，２００９，２７（５）：１０１～１０４．　【５］李卫东，刘志英．美国食品安全管理体系及其对我国的启示　『Ｊ１．江西食品工业，２００９（２）：４５—４９．　【６】Ｔｈｅ　Ｅｕｒｏｐｅａｎ　ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ　ａｇｅｎｃｙ．Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｐｒｏｄｕｃｔｓ［ＥＢ／ＯＬ］．　【２０１３—０５—０７］．ｈｔｔｐ：Ｈｅｐｐ．ｅｕｒｏｓｔａｔ．ｅｅ．ｅｕｒｏｐａ．ｅｕ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ＿ｅｘ—　ｐｌａｉｎｅｄ／ｉｎｄｅｘ．ｐｈｐ／Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｓ．　２０１３￣－ＭＳｍ饲料博览６３