政府治理的参与式模式分析

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公共管理

政府治理的参与式模式分析

闫建平

\"山东大学!山东济南%\"#####

!摘!要\"它允许民众广泛参与政府事务!并为这种参与建立组织和制度保障!使!!参与式政府是这样一种政府治理模式!政府的行政行为始终置于公众的关注之中!始终以人民的意志为转移!始终代表和最大限度地表达公共利益\"!关键词\"治理模式#层级制!!参与式政府#!中图分类号\"H文献标识码\"8!!!文章编号\"!&$#-!!!!##(#@#\"$$%##&%#!%####(##%经过近三十年的发展!我国的经济有了很大!!改革开放之后!的增长!人民生活正迈向小康!这个时候!民主$公平$参与的问题受到人们更多的关注%政府作为公共利益的代表者!其通过公关政策民主公平地分配社会资源的能力!受到公众的更多关注和更高要求%国内外行政环境的变化!也要求我们能够实现政府管理模式的创新!以回应不断发展的现实%

一&参与式政府的基本理念和产生背景参与式政府的基本理念!-盖伊&彼得斯在’政府未来的治理模式(一书中提出了参与

式政府的治理模式!他认为参与式政府的理念在于致力于寻求一个政治性更强$更民主$更集体性的机制来向政府传达信号%它反对层级制!认为传统的层级化$规则化的官僚体制是组织进行有效管理和治理的严重障碍!有必要缩减治理中的层级和技术统治%首先在理念方面!更注意到政府和社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会)重视第三部门!认为政府的改革之道就是运用它的力量去培养创造更多的第三部门%其次在公共组织的结构方面!主张建立扁平化组织!缩减高低之间的层级%第三是在管理方面!明确地把社会利益融入治理之中!提出授权概念!认为公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心%第四在政策制定方面!倾向于由下而上的协商和谈判的方式!关注低级员工直接参与决策%第五在公共利益方面!主张可以通过鼓励员工$顾客和公民对政策和管理决策进行参与来体现!认为这种参与可通过各种机制来实现!即对于政府服务不佳或制度运作不当实行申诉权$增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力$在公共政策中加强公民向政府表达需求的权力$让公民拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权%

参与式政府的产生背景%-\"#传统政府治理模式受到严峻挑战%!

盖伊&彼得斯在’政府未来治理模式(一书中指出传统的治理模式具有以下六个特征*政治中立的公务员制度)层级制和规则)永久性和稳定性)制度化的公务员制度)内部管制)平等%传统的政府治理模式属于典型的官僚制!以效率为追求目标!在工业社会发挥了极其重要的作用%随着由工业社会向信息社会的转型!传统政府治理模式表现出的权力高度集中!规制严格!政府及其公务人员保守僵化!缺少个人的主动性和创造性!缺乏责任感!政府提供公共产品的垄断性!信息不对称$激励制度的缺失等等诸多问题!导致政府陷入功能紊乱$效率低下的困境%

\"#新的政府治理模式的出现%%

由于财政危机$经济衰退以及官僚机%#世纪*#年代以来!

构效率低下!导致公众对政府的信心产生动摇%在这种历史条件下!西方国家开始谋求新的政府治理模式!政府进行了一系列的治道变革%传统模式下政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者!公众与社会的意见和需求只被理解为一系列公共政策实施和公共权力行为后的附带结果!而新公共管理理念扭转了政府管理过程中的主体中心主义!确立了管理客体中心主义原则!公众的参与程度和满意程度成为评判公共行政正当与否的重要标准!原先那种行政体系自我评价$自我判断变成了公众的评价与判断%参与式政府模式因其对公众参与行政的高度重视而成为一种重要的治理模式%

\"#我国政府治理模式的现状%$粉碎+四人帮,之后!为了建立公正透明$廉洁高效的行政管理体制!我国进行了多次国家机构改革%平均每隔五年就开始一场精简机构和裁减人员的改革%这一变革可以说构成了最近%#多年来中国政府体制改革的重要内涵%频繁的改革取得了丰

富的成果!政府的治理之道也得到了进一步提高!政府职能的转

变$运作方式的变化$政府权力的逐步下放!表明在政府治理模式上正在由传统的官僚制向新型的政府治理模式转变%

二&从现实与历史的角度解释我国构建参与式政府的必要性

市场经济的改革和发展需要建立参与型政府!实现政府!-职能的转变

市场经济是法制经济!是规则经济!是竞争经济!更是一种参与经济!一种公平经济%市场经济与民主$自由$平等$契约等制度和观念有着不可分割的联系!因为市场经济要求独立自主的市场主体!自由平等的市场竞争!市场主体间的关系应以契约形式出现!这决定了市场经济需要法治!需要以民主为前提%市场主体在激烈的竞争中!必然形成强烈的主体意识!为了保证利益的最大化!他们会增强自身参与社会公共决策的愿望和能力!这就会进一步导致社会权利的分散%因此无论是法律还是规则的制定!都需要各种合法的市场主体!以平等的身份和公平的方式维护或争取自己或本集团的应得权益!参与制定%

为了进一步促进市场经济的发展!为了进一步增进人民的福祉!有必要重新界定政府的职能设置!把政治权力与经济权力分割开来%加强政府的宏观经济调控部门!调整社会服务部门!加强执法监管部门!发展社会中介组织!把政府职能切实转变到宏观调控$社会管理和公共服务方面来!建立市场的自治机制!给与市场主体更多的自主权利!实现市场自下而上的管理%

在利益结构多元化的今天!只有进行政府管理模式的制%-度创新!建立参与式政府!才能为利益关系的构建和利益矛盾的

解决提供制度机制

在现代社会!利益矛盾的形式已经由普遍的民众---国家的单一状态!转向不同利益主体---国家的多元状态!并由此形成了以不同社会组织为中介的社会中间层%通常!国家政权通过政治过程来调解利益关系!而现代社会的整合恰恰就是建立在这种社会中间层基础之上的%因为!作为中间层的社会组织或团体具备着三种职能!一是协调利益主体与国家的关系!二是协调利益主体与市场的关系!三是充当利益表达的工具!因此它已经被普遍认为是位于公民个人与国家这个庞然大物之间的+缓冲器,%如果一个社会缺少利益表达的组织形式及其制度化和合法性!那么一方面可以导致利益独占性机制继续生存下去!另一方面可能导致弱势群体在体制外寻找出路%因此!现代政府为调节利益冲突!实现利益均衡!会建立各种制度$规范$机制!使在社会利益分化过程中形成的不同利益主体有协商妥协的平台%

参与式政府主张通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政府决策!使行政决策呈现出开放性与参与性!促使高度集权的政府管理体制向民主行政的方向转变!形成政府与社会共同治理的局面%

几千年的封建专制制度和官僚传统!其在政治\"文化\"思$-想领域内的影响不可等闲视之

等级观念和道德中心主义造成中国人缺乏主体意识$民主意识$个体观念!难以塑造现代政治人格%人治传统和王权主义!使得中国人始终存在对圣君贤人父母官的期待!而不是把这种观念转变成对公民权利的追求!对民主政治的向往%正是道德中心主义$封建专制主义$民本主义$官僚主义$王权主义$人治主义$政治冷淡主义等传统文化因素!使我国公民的政治意识表现出一些消极因素!并最终影响了我们的政治生活%传统政治是个神秘的黑匣子!普通老百姓难以窥见其中$下转第!#页%

!收稿日期\"%##&’#(’%#

!作者简介\"闫建平\"!女!山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业%!)*)’###@级研究生%

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李桂荣!试析我国现行权力监督的空缺

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过分悬殊\"就会造成权力监督的失衡\"从而加大权力运作的负效应#长期以来\"我国监督机制过于强调自上而下的监督\"忽视平行监督和自下而上的监督\"三者尚未做到有效配合\"致使监督维度单一\"监督机制很不完善\"出现了$弱监%#

自上而下的监督是社会主义国家的传统监督类型\"这种监督类型与以上级党委为中心的权力辐射体制相适应\"其动力来自于政治系统的最高点\"倚凭逐级的等级授权制加以保证实施\"运行起来具有很强的内控性和外御性\"操作起来效率极高#因为上级是下级的领导者&管理者\"因而也就成了最有权威的监督者#但这种监督的先决条件是政治领袖的绝对诚实和清正廉洁&智力超群且不会犯错误#然而历史提供了反证!自上而下的权力监督虽然是必不可少而又效率极高的监督形式\"但其具有不可避免的权力依赖之弊端\"其致命弱点是监督权源出于个人\"随机性大\"容易走向监督误区\"极易造成$一把手%独揽大权\"无人监督\"专权专断#$牛栏子关猫\"进出自由%\"这是胡长清在剖析自己犯罪根源时说的一句话#胡长清走上毁灭之路是各种因素作用的结果\"而对领导干部监督不到位\"权力监督机制不完善也是重要原因#

这种单纯重视自上而下的垂直监督&弱化甚至于摒弃监督其他维度的做法\"使整个监督运行缺乏深厚的群众基础\"妨碍监督渠道的畅通\"从根本上背离了社会主义民主的本质#

五!权力监督法制化程度低\"出现#漏监$现象监督机制应是依法建立的强制起作用的\"这种制约机制不是某个人设置的\"也不能因为某个人的意志而撤销#依法建立体现了制约的国家意志性\"受制约的权力主体应当自觉接受监督\"但不能因为他不自觉&不愿意就可以不接受监督#我国过去在一定程度上淡化了监督的法律强制性\"出现了$漏监%#

第一\"监督法规不完善&不具体\"缺乏系统性和权威性#在我国宪法和其他法律中\"虽然都有关于监督的条文\"但至今还没有一部统一的权威性强&适应性广&便于操作的监督法\"因而难以形成以法律监督为主&其他监督为辅的监督合力#表现在!一是监督主体在行使监督权时没有具体明确的法律保护\"监督对象接受监督和不接受监督的后果也没有具体的法律责任规定#二是从监督范围上说\"监督权力未能全面覆盖被监督权力\"致使某些权力仍游离于监督范围之外\"而凡未被纳入监督立法范围的领域\"往往是滥用权力最严重的领域#三是权力监督的程序和实现方式缺乏具体的可操作性的法律依据#

第二\"在制度建设上\"法制化程度低&弹性大#往往是原则规定多\"具体细则少’应急措施多\"长远配套少’口号要求多\"操作规程少#邓小平同志讲!$制度好可以使坏人无法任意横行\"

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制度不好可以使好人无法充分做好事\"甚至会走向反面#%由于制度建设缺乏稳定性&全局性和权威性\"使得我们常常处于随机和应急状态#其缺陷主要表现在两个方面!一是缺乏明确的权力运行程序和国家政权工作人员正确行使权力的制度和法规\"对一些人的越轨行为难以准确判断和及时纠正#二是已有的法律法规还缺乏具体的实施细则\"对监督机构的权限&职责&对象&范围&工作程序\"途径&时效等没有明确规范\"使监督机关难于把握尺度#因而监督无法实现制度化&具体化&标准化#

第三\"监督机构处罚权过少\"缺乏震慑力#在我国现行权力监督体系中\"由于监督机构独立行使职权受到限制\"缺少必要的仲裁权力或仲裁权力小\"因而监督仲裁显得软弱乏力#名为监

督\"却难以起到惩戒和威慑作用#或者大事化小\"小事化了’或

者以党纪政纪处分代替刑事处罚\"在惩罚机制中\"没做到党纪处罚&行政处罚&刑事处罚和经济处罚四管齐下\"腐败分子只要不出大问题\"很少被撤职&罢免\"异地升官&为官现象时有发生#

正是由于权力监督法制化程度低\"缺乏明确的法律依据\"常常导致现实中以领导人的讲话批示为依据\"使监督过程表现出较浓厚的人治色彩#中流+杂志上有篇文章的题目%##!年*月*就是*顺藤摸瓜\"你敢吗？+\"文中说\"作者曾在纪委工作一段时间\"接触了不少有关经济方面的案子\"查着查着就查不下去了\"往往不是因为证据不足或线索中断\"而是领导出了面不让查下去了#这样一些经济案子查着查着就卡了壳\"原因是领导出了面\"怕顺藤摸出$瓜%来#这就是以权代法&以言代法&以权压法&官官相护及袒护腐败的典型表现#

总之\"建国以来特别是改革开放%我们在加强权#多年来\"力监督方面做了大量工作\"取得了巨大成就\"但由于现行权力监督的空缺\"我们反腐败的道路还相当漫长#资产阶级权力制约论的奠基人之一洛克说道!$只要有人被认为独揽一切\"握有全部立法和执行的权力\"那就不存在裁判者’由君主或他的命令所造成的损失或不幸\"就无法向公正无私和有权裁判的人提出申

($)最近国家正在诉\"通过他的裁判可以期望得到救济和解决#%

准备出台*权力监督条例+\"我们相信\"随着国家法律制度的健全\"社会主义权力监督体制必将显示出强大的生命力\"加强整个监督机制的有效性和统一性\"是实现治理腐败成功的关键#\"注释

()李黎-$跳出周期率!政治体制改革问题的思考%*当代!-思潮+\"年第期!))*&

()*邓小平文选+第%卷-人民出版社\"\"第$%!))@$$页()彭文德\"杨麻主编*走出周期率+法律出版社\"$--!))\"年$月\"第!&&页

参考文献

$江泽民在中国共产党八十周年庆祝大会上的!!江泽民-讲话%*前线+\"-%##!年第*期$在中央纪委第七次全体会议上的讲话%*人民%!江泽民--日报+\"%##!’!’%\"

*中国监察+特约评论员$把监督的关口往前移%*中国$--!

监察+\"年第期%##!)

$反腐败启动,全程化监督-%*瞭望+第二期\"@-%###!于滨-\"第%’!’!#@\"%\"页$中央加大监督,一把手-的力度%*瞭望+\"\"-%###!黄海霞-\"’!!’!$$@页\"

杨麻主编-*走出周期率+法律出版社\"&-!))\"年$!彭文德\"

月

$跳出周期率!政治体制改革问题的思考%*当代*-!李黎-思潮+\"年第期!))*&*反腐致新路!转型期中国腐败问题研究+中央(-!何增科-编译出版社\"%##%-@第!版*当代中国政治监督体制研究+中国社会科学)-!莫吉武-出版社\"%##%年!#月第!版

田心铭*略论我国社会腐败现象的成因+*思想理论!#--!

教育导刊+\"%责任编辑&文哲!%##$-%

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\"上接第(页#奥秘\"他们对上层政治一无所知\"这种上下阻隔\"

信息不对称的状况\"是人治的社会基础\"是社会经常处于周期性震荡的导火索#即使今日\"仍然有许多官员借助不透明的政治生活为自己设租寻租\"肆意侵吞国家财产\"这不能不说是传统的官僚人格在起作用#为摆脱传统政治文化的消极影响\"保证公民政治意识的健康发展\"政治系统应做出积极反应\"改革政治体制&整合政治意识形态&疏通公民政治参与的渠道&建立制度化的政治参与机制\"把公民的政治参与看成是一种克服违规问题的方法#

三!结合参与式政府理念\"探讨参与式政府的治理模式政府的组织结构应该更加扁平化\"缩减控制性的中间管!-理层#信息和通信技术的发展极大地提高了人们收集&整理&储

存&传播信息的能力#以上情下达&下情上达等信息处理为主要功能的中层管理机构和人员的数目将大大减少\"整个行政组织的形态将由传统官僚制的金字塔型变成扁平型#

建立单一目标机构\"使其更有效地去关注单一政策领域%-的问题\"因为地政府倾向于多元目标的运作\"此举可弥补地

政府结构之不足\"它也会让社会中那些对众多问题毫无兴趣却关注单一问题的人们有更多参与的机会#

$电子治理%\"鉴于互联网事业的蓬勃发展\"政府机关应借$-!#

助互联网\"电子邮件\"电子布告栏等现代信息和通讯技术建立政

府与公民&第三部门之间在公共治理中的广泛对话\"打破时间&空间\"和政府组织部门与层级之间的限制\"建立健全政府电子治理的组织运作机制\"提升政府行政服务的水准#

建立公众听证会\"包括立法听证会和行政听证会#以法@-律的形式明晰听证会的程序性&民主性&公平性&公正性#政策咨询\"一般由专家和学者构成咨询系统的主体#现\"-代决策者所要解决的决策问题与他们的知识和能力的差距越来

越大\"只有集中各领域专家学者的智慧\"并将其纳入决策过程的轨道中\"实现权力与智慧的完美结合\"才能制定出令公众满意的公共政策#

民意调查\"民意测验或调查随着计算机技术的发展日益&-成为重要的政策制定和政策评估的依据\"受到各国政府的高度

重视#根据民意测验的结果制定公共政策更能体现社会上绝大多数人的意见&愿望和要求#民意测验也能防止利益集团\"特别是占统治地位的政党将其价值偏好&利益偏好&意识形态偏好强加于社会绝大多人身上\"防止他们以公共利益为借口攫取集团利益或特殊阶层利益#\"

%责任编辑&一然!