广州城市更新工作

一、从三旧改造到城市更新

2009年,国土资源部与省政府签署合作协议,共建节约集约用地试点示范省,开展“三旧”改造,出台关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见粤府〔2009〕78号;

从2009年到2014年,以全省实施“三旧”改造为契机,广州出台了关于加快推进“三旧”改造工作的意见穗府〔2009〕56号关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见穗府〔2012〕20号,从改造意愿征询、改造模式设立、改造单元划定、完善历史用地手续、土地整备与收储、改造收益分享机制等几个方面进行了“三旧”改造政策体系和实施机制的探索,遵循自愿改造原则,政府指导、有序开展的原则,满足城市可持续发展的原则,盘活存量用地、节约集约用地原则开展改造工作;系统性地实施了国有土地整备,梳理了低效建设用地数量,稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造,盘活了存量用地,为城市更新改造奠定了基础,积累了实践经验;

二、广州城市更新工作机制

2015年2月,在原来的临时机构“三旧”改造办公室的基础上,成立了国内第一个专门的城市更新职能机构——广州市城市更新局;这意味着城市更新成为广州城市发展的新常态,是广州市以正式行政职责设置来应对存量资源再开发、内涵更新的目标需求,担当起城市建成环境空间治理的责任;

同时还成立了广州市城市更新工作领导小组,加强市级层面对城市更新工作的统筹协调,形成市区联动、以区为主的工作机制;在广州市规委会下设立市规委会城市更新专业委员会,并广泛增加专家的专业类别,加强城市更新项目规划审批的公众参与性、提高审批效率;

城市更新是一项根植于实践的活动,是针对存量资源的利益格局重组,起到推进经济、社会持续渐进发展的作用,必须发挥好政府、社会和市场的合力,通过有效提升既有建成环境的综合容量产生城市发展的活力;因此需要对城市更新的组织和行为,包括规划编制、管理、实施组织以及相互作用的过程和方式来建立制度和政策;作为标志性的就是2016年1月1日正式执行的广州市2015年第134号文广州市城市更新办法,以及三部关联的配套办法：广州市旧村庄更新实施办法、旧厂房更新实施办法、旧城镇更新实施办法,简称“1+3”政策,对广州市城市更新做了比较系统规定和一些相关联的制度设置,这代表广州由“三旧改造”进入“城市更新” 时期;

城市更新“1+3” 政策有五个创新亮点

创新一：保障公共利益,实现多方共赢;将社会公益放在第一位,要求城市更新项目,应当注重长期效益和可持续发展,完善各利益主体土地增值收益共享机制,妥善处理好公共利益、城市更新区域涉及的权属人、投资企业及其它利益相关者的责权利关系,促进经济效益、社会效益和生态效益的协同提升,保障城市可持续发展;

创新二：加强数据调查,优化工作流程;建立了政府主导进行的基础数据调查制度和城市更新基础数据共享机制;规范更新规划和方案编制流程,优化项目方案批复,强

化实施监管;一方面在土地及建筑物信息核查、规划编制阶段,数据的准确性大幅提高；另一方面优化政府相关部门的审批和监管;

创新三：强化公众参与,实现规范操作;通过城市更新片区策划方案、实施方案公示、征求利害关系人意见、相关意愿征询、组织专家论证等多种形式,在各个环节实现城市更新的公众参与,并创新性地引入公众咨询委员会和村民理事会制度,充分保障权利人的知情权、参与权;

创新四：坚持政府引导,强化市场运作;根据项目类型选择最合理的推进模式,并明确政府相应的定位和管理深度;在坚持“市场运作”原则的基础上,对于原先单纯依靠市场力量出现问题较多旧村改造引入合作企业的改造项目,适度加大政府主导规范实施的力度;

创新五：明确部门分工,实现管理下沉;市级层面主要负责牵头开展政策研究,制定整体统筹城市更新计划和规划,以及审议和批复,区级层面主要负责基础数据和项目实施与监管;

因此,广州城市更新工作是遵循“政府主导、市场运作,统筹规划、节约集约,利益共享、公平公开”的原则,建立以问题为导向、以目标为导向、以实施为导向的城市更新管理体系,以持续推进差异化、网络化、系统化的城市更新为目标;

在广州市城市更新办法里定义了广州城市更新的含义,它对“三旧”改造的内容进行了拓展延伸;它指的是由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体,按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危旧房改造政策,在城市更新规划范围内,对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改建、重建、活化、提升的活动;广州市城市更新局

不但担负了“三旧”改造任务,同时还承担了全市人居环境改善工作,包括全市老旧小区改造工作;

2016年9月省政府发布广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知粤府〔2016〕96号,强调了以下几个方面工作：一是将“三旧”改造纳入省各级国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划,加快推进成片连片改造；二是加快完善历史用地；三是鼓励市场主体参与改造；四是健全监管机制,明确具体监管措施以及改造主体的责任义务;广州市政府相应地发布了广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见穗府规〔2017〕6号,贯彻落实了省政府的通知精神,并对 “1+3”政策进行了补充和拓展;

广州城市更新政策简介

一、 主要改造方式

二、旧厂房全面改造

三、旧厂房政府收储

四、旧厂

房自行改造与政府收储相结合

旧厂房自行改造与政府收储相结合：属于同一企业集团、涉及多宗国有土地上旧厂房改造的总用地面积不低于12万平方米,可整体策划改造;

五、旧村庄全面改造

旧村庄全面改造主要包括以下三种模式：自主改造、合作改造和征收储备;现行主要政策相比“1+3”的政策有了以下几个方面的优化：

①改造主体：允许自然村经区政府同意后作为改造主体申请全面改造;②引入合作企业时点：旧村庄全面改造基础数据经区政府审核公布后即可通过招标方式引入合作企业,招标时间按广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法规定的不少于45天;③科学核定复建安置量：按合法建筑面积1∶1核定集体经济组织物业复建总量;对2009年12月31日前建设的历史集体经济物业,已完善历史用地手续的,可按照保障改造后物业收入不降低原则折算准予复建的总量;村民房屋符合历史用地条件的,按照相关政策纳入改造成本；不符合历史用地条件的,由区政府结合本区实际,研究具体认定标准,符合标准的,纳入改造成本;④村民表决程序：旧村庄改造实施方案由村民代表表决通过后,提交市城市更新工作领导小组审议;审议通过并批复后3年内由全

体村民改制居民、祖屋权属人80%表决通过的,批复生效实施;⑤合理设置临迁时间：整体实施改造、一次性搬迁的,按5年时间核算临迁费用；分期实施改造、分步搬迁的,按4年时间核算临迁费用;⑥改造成本：旧村改造拆迁奖励可纳入改造成本,具体办法由区政府研究确定;⑦集体物业复建总量核算方式可按“现有建筑面积”或“用地范围”两种方式进行核定,其中,以“现有建筑面积”方式核定的,集体经济组织物业合法建筑面积按1：1核定复建量； 2009年12月31日前建成的无合法证明的建筑,按照现有建筑面积2：1核定复建量,剩余面积可按房屋建筑成本补偿计入改造成本； 2009年12月31日后建成的违法建筑,不予核定；以“用地范围”方式核定的,现有用地面积和容积率毛计算权益建筑面积,其建安费用由村集体自筹,不计入改造成本;

村民住宅复建安置总量计算方式

六、旧城镇全面改造

旧城镇更新项目由区政府按照签订的拆迁补偿协议组织落实补偿完毕后,向市国土资源主管部门提出供地申请,由市国土资源主管部门按国有建设用地公开出让程序,组织地块出让;

涉及旧城的改造设置了两轮意愿征询,第一轮是征询改造区域居民意愿,同意改造户数的比例达到90％以上含90％的,方可启动改造,并办理地块改造前期手续；第二轮是征询改造区域居民对拆迁补偿安置方案的意见,在规定时间内,签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上含2/3的,方可具体实施拆迁;

七、微改造

广州在全面改造基础上提出微改造概念,其作为与全面改造并重的城市更新方式;微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下,通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮,以及整治改善、保护、活化,完善基础设施等办法实施的更新方式,主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大,但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块;微改造强调了以人为本,突出保障城市和人的安全,消除城市安全隐患,对建成区中存在安全隐患的建筑,实施局部拆建、整治的“微改造”,缓解、消除安全隐患;同时充分挖掘老城区潜在资源和优势,保护和修缮文物古迹、工业遗产,对历史建筑予以活化利用,延续历史文脉、保存城市记忆;

微改造类型

1、村级工业园单独改造;

2、国有土地旧厂房微改造,比如红砖厂、原珠江啤酒厂微改造工作;

3、旧村庄综合整治,主要针对有历史价值,同时这些价值需要得到保护和提升的;

4、老旧小区微改造;

广州市自2016年至今在老旧小区微改造工作中投入市财政资金,逐步推进全市2000年之前建成的环境条件较差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全、群众反映强烈的779个老旧小区微改造,计划至2020年,完成全部老旧小区的微改造工作;同时广州市坚持创新,大胆尝试,将空间改造与社区治理相结合,将物理提升与精神重塑相结合,努力在营造共建共治共享社会治理格局上探索实践,形成一些可以复制、推广的“广州经验”,成为全国老旧小区改造15个试点城市之一;

广州城市更新实践成效

广州“三旧”标图建库用地总规模202平方公里,其中旧村平方公里,旧厂平方公里,旧城平方公里; 截至2018年6月,全市已批城市更新含计划下达项目1070个,改造面积102平方公里;累计完成固定资产投资2342亿元,未来三年将拉动固定资产投资约1800亿元;“三旧”用地土地出让金合同金额1285亿元;

各类已批项目

改造面积对比

各类已批项目

实施进度数量对比

各类已批项目

实施进度面积对比

广州城市更新工作目标

从城市更新政策实践演化体现出

1、决策过程程序的公平公正,构建各参与者的地位和作用;

2、利益分配和持有的公平公正,注重多元利益集团的利益的表达和声张,保障公共利益的落实和维护以及在地个体的合法利益的保障,使公平与效率相平衡;

3、更新成果的供需考虑多元社会需求和供应与受惠的公平公正,保障公共资源配置的公平合理;初步建立了一套行之有效的、综合性的公共政策体系;

从城市更新实践成效体现出

1、广州市城市更新凸显了集约节约用地的作用,进一步盘活建设用地存量,提高了土地利用效率;

2、已经从单一的硬件设施改造向涵盖经济、社会、文化等方面的城市综合发展转变;

3、从传统“三旧”改造的范围延伸到了老旧小区微改造、特色小镇、村级工业园产业转型升级、历史文化街区保护与活化等;更加注重城市多元目标的内涵挖潜,形成产业转型升级、人居环境改善、社会治理体系完善,文化软实力提升的深度融合机制;

4、持续系统地推进差异化的城市更新,促进城乡、新旧城区之间协调发展,传承岭南历史文脉,打造城市文化品牌;

2018年4月,省国土资源厅发布了3号文,从审批权限下放、厘清政府职能、规范改造主体认定、拓宽改造方式、细化“插花地、边角地、夹心地”报批、明确可协议出让的供地方式等方面进一步创新“三旧改造” 政策;相应地,广州市正积极加快制定实施细则;

新的时期,广州作为特大城市发展建设将进入以盘活存量为主、在存量空间中实现增量价值的发展阶段,城市更新正成为广州城市发展的重要驱动力和城市发展战略

的重要抓手,城市更新正作为一项长期的重点工作持续、系统、差异化地推进;在城市更新中,将尊重城市发展规律,精明更新、有机更新,创造以人为本的城市宜居环境,通过城市更新,提升城市力,提高幸福感,建设持续活力、美丽宜居广州