城市发展的战略研究和战略规划的框架设计

城市发展的战略研究和战略规划的框架设计

成熟理论的基础上针对我国城市与区域的发育状况开展了大量的理论与实证研究,另一方面结合理论研究编制了大量的区域性规划②。所有的这些研究与实践为城市发展战略规划的构建提供了有力的支持。 41112 战略研究不断发展 现实的城市发展战略研究,在方法论与内容上的不断完善与丰富为战略规划的构建奠定了直接的基础。城市发展的战略研究在我国并非是近两年才出现的事物。在1980年代,随着我国经济与城市化的迅速发展,对于城市发展战略问题的研究就已受到一定重视;进入1990年代,面对经济全球化的挑战,对于城市发展的战略性、长远性问题的研究更是引起一些城市高层领导的高度重视,例如,在1990年初,上海市委、市府主要领导直接抓了《迈向21世纪的上海》这一经济、社会和城市发展战略的重大课题研究。而近两年的城市发展战略研究的兴起,无疑是有着战略研究的长期理论与方法论的积累基础的。 412 城市发展战略规划的编制 41211 规划层次的讨论 关于城市发展战略规划层次或曰地位的讨论很多,然而论点均围绕着战略规划本身“是”或“否”的问题进行思考,都忽略了对战略规划在什么条件下“是”与在什么条件下“否”的讨论,因此片面性是显然的。城市发展战略规划的开展无疑应当有一个层次问题,这是战略规划开展的条件或曰外部衔接问题,因而只有条件的限定才

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能廓清诸多观点,为战略规划的发展和定位带来一个清晰的思路。比较我国城市总体规划编制与调整的时效,本文建议城市发展战略规划主要应在人口规模大于50万的大城市和特大城市开展,并建立相应的规划层次,拟可以政府政策文件的形式出台,或与现行的城市总体规划纲要相整合,形成一个编制审批层次。中小城市则可在总体规划编制过程中加强前期研究,而不必设立相对独立的战略规划层次。在一定意义上其实这就是构建“大都市区战略规划”这一层次③。通过这样的划分则形成:战略研究可以在任何类型和规模的城市进行,而作为制度化的“战略规划”的制定则有明确的范围。 41212 公众参与和多方面协商机制 公众参与和多方面协商,是几乎所有的规划都涉及的话题,战略规划也一样。作为大都市发展的长远性、战略性规划,它不是也不应仅是部分技术或政治精英的理性构想。公众对于城市宏观发展的集体理性不仅是规划合理性的保障,也是提高规划实施效率的保障。欲将目前的城市发展战略研究提升为城市发展战略规划,充分的公众参与和多元协商将是一个不可或缺的实质性要素和程序性环节。公众参与不能仅是停留在城市发展战略规划编制过程中的一个特定阶段,而是应体现在战略规划编制的全过程。这方面借鉴发达国家和地区的做法。如英国城市规划体系中规定发展规划的编制过程中必须有三个月公众参与,而在其大都市战略规划(SPG)编制的六个阶段中接受公众评议以及多元协商占去其中的三个阶段和多半的时间。公众参与在香港的全港发展策略及次区域发展策略的制定中体现得更为突出,事实上公众咨询是规划编制每一阶段的必须程序。

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城市发展战略规划的编制是一项复杂的系统工程,涉及的领域和部门众多,因此为了能使战略规划编制工作顺畅、高效,保障多元协商和公众参与的切实开展,需要有合理的程序设计并使之制度化。 41213 程序设计的思路和示意

中国大都市的战略规划要确立其独立层次的地位,形成城市发展战略规划———城市总体规划———详细规划的规划编制体系,战略规划编制程序的确立与完善是前提。

对于大都市长远发展进行总体谋划,这个定位决定了城市发展战略规划的编制工作程序的复杂内涵。战略规划编制程序的设计,要构筑起战略规划的技术过程、社会过程、政治过程的复合框架。 城市发展战略规划的编制程序,基本思路为三阶段式设计,即:战略规划研究的提出、战略规划的研究和建议、战略规划形成和采纳(图2)。在战略规划的研究与建议的阶段,主要是体现技术过程与社会过程的结合,是发挥规划专业人员的作用及与专家、公众的互动过程;而在战略规划的形成与采纳阶段,则主要是一个政治过程,政府决策在这一阶段中占据主要地位。基于这一基本思路,根据我国的国情,借鉴其他国家和地区的大都市战略规划的编制程序,本文提出我国城市发展战略规划编制程序的框架设计