Dr. Shawn Shieh
摘要：国际非政府组织比如福特基金会、中国医学基金会和世界野生动物基金会，自从1980改革开放时期开始的时候来到了中国。然而只有少数是合法注册，其余的使用创造新的方式来开展工作，具有中国特色。本报告认为，尽管在一个脆弱的政治和法律环境中工作，国际非政府组织已经设法通过与政府，企业和民间社会的伙伴关系行动，进而在中国的发展中发挥显著作用。
本报告提供了以下几个方面的详细讨论：（1）国际非政府组织在中国的工作，它是如何改变了过去30年的政策环境；（2）国际非政府组织塑造的角色在制定政策倾斜和促进参与在中国的发挥；（3）国际非政府组织面对未来在迅速全球化的国家谋求在国际问题上拥有更大的发言权的限制和挑战。 1、介绍
非政府组织和国际非政府组织是一个非常广泛而多样的组织，也是所谓的第三部门的部分之一，该部门包括正式和非正式的团体，组织和网络都有个共同的特质，他们很大程度上是自愿的、非营利的、私人(如非政府)和自治的组织。他们也有使命感，虽然他们的任务有很大的不同从他们的援助部分上（有的时候被称为互助或自助组织），以给某些需要的社区提倡提供服务，这些特质区分部门从政府(第一部门)和企业(第二部门)，尽管这种区别不是绝对的和他们有些是重叠的。例如，有一些特殊的非政府组织被称为政府性的非政府组织（官方NGO），其建立是在政府或与政府有密切联系，也有非政府组织看起来像是咨询公司或采取的商业模式来实现了社会使命的，后者的例子可看出在社会企业出现的社会投资和慈善事业创业群体。
在中国，非政府组织通常被称为“民间组织”、“社会组织”或“公益组织”。在民政部门登记的非政府组织通常被称为“社会组织”，并分为三类：社会团体，这是类似的会员协会；民间非企业单位和基金会这三种。此外,也有许多非政府
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组织注册为企业或未注册，这些未注册的非政府组织通常是非常小的和非正式的,和在城市和农村的社区，众多学者估计有很多未登记的非政府组织比登记的非政府组织多。
我们用非政府组织和国际非政府组织作为所有这些第三部门组织的缩影，即使是尼克-杨等人指出，非政府组织的首字母缩写开始普及于二战时代的联合国的时候，它是由政府组织（GOS）组成的,想邀请联合国会议其他组织观察员和活动并提到他们能和政府组织区分开来，随着时间的推移，组织如基金会、救济组织和网络、互助协会在联合国开始叫他们非政府组织之前就存在了很久。在19世纪，这些私人组织和网络从事高度宣传活动使得美国奴隶制终结,并力图争取妇女选举权，并最终涉足中国约束力。从1874年到1914年,国际非政府组织注册的数量从32升至1083,其中包括国际红十字会和国际奥林匹克委员会，在20世纪，特别是第二次世界大战后，国际非政府组织的数量迅速增长，他们在国际事务中发挥的作用显著。今天，有超过13,000国际非政府组织，大约有四分之一在1990年后，在1948年，联合国宪章赋予的经济和社会理事会（ECOSOC）合格的国际非政府组织咨商地位，这些国际非政府组织在塑造在重大的全球性会议上的问题，从气候变化到国际贸易谈判显著的作用。
我们将在本章中涉及的国际非政府组织，一般是正式组织而且有员工和办公室并已注册在发达国家，或者有程序、办公室在中国以及其他国家，他们有着不同的传统观，持有不同的价值观，实现自己的使命用方式也不同。诸如此类的世界宣明会、天主教救济服务、慈济（台湾佛教组织）、EED和米索尔是由一个宗教动机形成的，虽然很多这样的工作最终以缓解更广泛的人道主义和社会问题。其他如红十字会、乐施会、救助儿童会、国际美慈组织，并计划从人道主义危机和因战争，自然和人为灾害的问题的回应出现。最近，随着快速工业化和地球自然资源的枯竭,人道主义问题清单已扩大到包括已经产生了非政府环保组织，如大自然保护协会、世界自然基金会、绿色和平组织、美国自然资源保护基金环境危机和国际保护组织。最后，有慈善传统的，有钱的企业家，如洛克菲勒，卡内基和福特建立了慈善用途的部门。
这些传统不应该被认为是相互排斥的，现在有一个很大这三种传统之间的重叠的交易，所有三个传统的组织处理人道主义和社会问题，寻求并想方设法来缓
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解由现代化、工业化和全球化带来的社会和环境问题。
本章涉及的国际非政府组织包括所有这些传统，为了保持章节管理，我们专注于参与开发国际非政府组织的领域，因为这些是在开展方案和组织在中国的项目更可能有兴趣，这一重点包括诚信为本、人道主义救援和发展，专家咨询的非营利和执行以及竞选，但保留了非政府组织的很大一部分（见表1）。那些这里没有涉及到包括自助或互助团体，如存在于自己的专业或行业共享的技能、技术、信息和一套标准专业或行业协会或商会，我们也不要看宣传国际非政府组织其工作涉及到中国，但没有专门针对中国的计划，我们也不重视以一类“非政府组织”与大学和智囊团，如卡内基基金会国际和平相关和布鲁金斯学会这只是开始进入中国最近。
表1：非政府组织的类型学
来源：尼克 - 杨（2005），“非政府组织：在不同的起源，变化的性质和物种的国际化成长”http://www.chinadevelopmentbrief.com/node/297。
在下面的章节中，我们讨论了国际非政府组织的进入中国后面的背景，中国政府的态度和政策管理国际非政府组织，国际非政府组织为了实现其使命通过与不同的利益相关者合作，以及当前国际非政府组织在中国面临的挑战和局限性。
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我们认为，尽管国际非政府组织在困难和不透明的情况下，在中国工作很难，但国际非政府组织已经为中国的发展做出贡献显著，这个贡献给予国际非政府组织缺乏法律地位和它们的低操作在中国是被低估的。
2、国际非政府组织在中国的背景
从1949年至1978年,中国曾与外界很少接触,很少与国际组织和非政府组织打交道，改变在1978年的“改革开放”政策，这逐步扩大了中国参与国际社会的活动范围，除了放宽外国贸易和投资环境并允许国际文化和教育交流外，中国政府也开始受到国际社会的发展的欢迎，也在帮助中国的发展。多边贷款机构如联合国发展计划署和世界银行，其次是国际非政府组织也开始在中国设立业务早在1978年。
在20世纪70年代末中国公民社会开始成长为社会资源从流动“政府控制的结构转变为更加多元化的社会结构”。社会的要求影响人们形成自己的协会从而共同解决问题，在改革时期之初，中国政府意识到通过“计划经济”的治理它不可能满足所有公民的需要，NGO组织呼吁政府组织的非政府组织（政府办的NGO官办组织）于20世纪80年代成立，开始进入到多边机构和国际非政府组织在20世纪90年代初。
福特基金会是第一个国际非政府组织在中国获得特殊的操作状态的组织在1988年，基金会的中国项目主任彼得盖特纳和国务院协商把他安置在久负盛名的社科院之下，继福特基金会的例子之后，北京逐步形式化的路径主要为其他外国组织通过本次案例的基础上，正如在下一节中所讨论的,除了对于外国商会，以及2004年基金会条例暂行规,中国政府还没有制定一个对国际非政府组织的明确的监管体系。
中国全球公民社会的出现也影响了非政府组织活动的兴起,随着中国在国际社会中扮演的角色还在继续增长，全球化给中国制造了压力去考虑决策的国际因素行为，因为中国的行动在全球拥有比以前更大的影响力。用一个中国学者的话说“全球化为中国政府带来严峻挑战，尽管如此，中国领导人一直把全球化作为 唯一的机会去重建中国的国家......尽管民族主义直指建设一个强大和富裕的中国，中国领导人认识到这样一个目标只能实现通过整合实现国家融入全球社
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会”。
国家与社会之间的关系正在发生变化，尤其是中国接受国际规则并寻求在国际社会有更大的参与权，在过去三十年中国经济的快速增长在酸雨、全球气候变化、并在关键资源的枯竭等领域的能源、原材料和食品作出重要贡献，因此中国已经参加了越来越多的国际会议来解决这些紧迫的全球问题，中国在2001年进入世界贸易组织是另一个中国在发展为国际社会成员的重要里程碑，从那时起，中国与国际社会的互动已经成为日益复杂的和多方面的，MA描述这种交互三个不同但相关的轨迹为:“双边或多边合作各级政府或中国政府和联合国组织之间；中国慈善组织捐赠和其他类型的支持外国民营企业；中国国际非营利部门运作”。正是在中国日益增长的影响力和参与国际社会的背景下,全球公民社会活动者进入中国越来越多寻求与国内参与者来解决中国的发展挑战的工作。
也许全球公民社会对中国的影响被引用最多的例子就是1995年联合国第四次世界妇女大会在北京举行，这会议被广泛视为发展中国的公民社会的一个转折点，作为非政府组织一词进入公众话语，组织成立了妇女以及其他群体，甚至 官办非政府组织，如全中国妇女联合会（全国妇联），在随后几年中在联合国会议政治环境变得越来越热情好客的非政府组织，以及在中国看到显著增加国际非政府组织，政府办的NGO和草根NGO的数量显著增加。
很难说究竟有多少国际非政府组织现在在中国运营，因为未注册的国际非政府组织的数量是相当大的，由于缺乏明确的法规登记和国际非政府组织的管理（见第III部分），同样真实的是草根NGO它面临着类似的登记方面问题，事实上，根据一个非政府组织的学者“未登记的非政府组织”的数量定义为“那些不直接与民政部注册”是相当大的，包括“那些没有登记的境内机构，但功能是非政府组织，未经注册的外国非政府组织，以及大量的组织注册为商业企业，但在现实中是非营利操作的组织”，国际非政府组织在中国的一些最近的估计范围广泛从1000至6000，并应采取谨慎的态度因为它不清楚如何估计。邓国胜，清华大学NGO研究中心学者估计国际非政府组织在中国的数量，包括注册和未登记的大概1000和2000之间，他预计国际非政府组织在2000年中国总计超过1000，700个基金会、70个宣传机构、200个慈善组织和150个诚信为本非政府组织；另一位消息人士引用王明（另一个著名的清华大学的学者）的估计，在2005年
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中有3000-6000国际非政府组织，大约2000个基金会1000正在执行的组织，2500个是商业商会和1000个宗教组织。
也许我们对国际非政府组织在中国最详尽的数据来自中国在中国发展简报的指南，指南显示国际非政府组织列表中有超过200国际非政府组织，该指南首次出版于2005年，目前正在更新，从这个指南中提供的数据来看不应被看作是终极的，虽然这不是全面的，包括中国所有的国际非政府组织它只有一部分，但它确实为我们提供当与国际非政府组织进入中国的一些想法，他们正在从事的行业和他们的母国。表2为例子表明国际非政府组织的数量来中国稳步上升在80年代和90年代之后，随着更多的急剧上升在世界女子于1995年大会之后，这个1995年的帖子的趋势和其他的学者说的是一致的，国际非政府组织人数继续上升在过去十年中，但没有迅速地在90年代末期迅速上升，根据表3除了跨部门国际非政府组织，最流行的国际非政府组织部门有环境、公共卫生（包括艾滋病毒/艾滋病）和教育部门。就来自的国家或地区而言，国际非政府组织迄今为止
进入年份 NO. 百分比 1978前 1978-7 3.2 1980 8 3.7 1981-1986 16 7.3 1986-1991 24 11.9 1991-1996 38 16.6 1996-2001 78 35.3 2002-2008 35 15.8 不知道的 15 7.2 221 100 总计 最大的一组来自美国，其次是香港和英国（表4）。
图表2：非政府组织进入中国自1978年以来
NO. 百分比 健康、艾滋 36 16.3 27 12.2 45 20.4 教育 多部门 能力建设 15 6.8 42 19 环境 乡村发展 7 3.2 15 6.8 11 5 23 10.4 221 100 儿童 残疾 其他 总计 图表3：国际非政府组织目前在中国重大焦点
美国 香港 35 15.84 英国 27 12.28 韩国 5 2.26 德国 6 3.18 法国 7 2.26 瑞典 65 2.26 其他 31 14.03 总计 221 100 NO. 9 百分比 44.8 图表4：非政府组织目前在中国的起源 6
3、中国政府对国际非政府组织政策演进：不安的并存 (略)
4、国际非政府组织在中国的作用：协作、政策的影响和公民 型社会的推进 （略）
5、国际非政府组织在中国面临的限制和挑战
虽然国际非政府组织已在中国大踏步并在解决中国的发展问题和促进民间社会方面贡献显著，但他们在自己的工作上仍然面临着很大的局限和挑战。
这些限制和挑战的一个来源来是政治和法律环境,他们继续受到国际非政府组织的不欢迎，中国政府怀疑国际非政府组织在“颜色革命”的意图的还没有完全消退，外交部于2009年12月国家工商行政管理总局交易所推出了对外国捐款进入中国更严格的法规，这些规定表明，中国当局关注在监测那种在支持从国际非政府组织资助海外活动和组织。
由于缺乏明确的法律法规，这正如我们前面所提到的反映中国政府对国际非政府组织的矛盾态度，对于国际非政府组织任然是一个问题，在最近对国际和中国的非政府组织的一次圆桌讨论合作中，国际交流主办方是北京非政府组织协会，国际非政府组织在中国经营注册问题在几个问题中被确定为最顶级的问题之一，从国际非政府组织的采访表明，担心有新的法规如2009年国家外汇管理局的规定以及云南省政府的规定要求国际非政府组织提交的文件，被用来更密切地监测和监督国际非政府组织的工作，特别是他们与当地的中国非政府组织的合作。
自2010年以来，出现了由中国政府共同努力力图达到了通过召开一年一度的欢迎活动让国际非政府组织放心的活动，在政府的欢迎词中，他们提到他们邀请国际非政府组织的具体领域上包括教育，扶贫，残疾的传统领域，小孩领域等，看起来似乎是任然没有明确的管理来规定国际非政府组织，只要他们在运作在政府所批准的领域内，这些组织在中国仍然是受欢迎的。
正如Anthony Spires在最近的一篇文章认为，对于国际非政府组织在中国工作作缺乏政治和法律保护为一个不利因素，而中国草根NGO支持或合作这本身
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缺乏类似的保护，美国的资助者是由系统鼓励他们操作在中国，即官办NGO学术机构和政府机构本身。Spires接着记录美国资助者如何从大约只有百分之六的资金去支持草根中国非政府组织，Spires的数据低估了支持国际非政府组织在中国民间社会活动，在现实中，国际资助者的确实发现创造性的方式去支持中国公民社会通过政府办的NGO资金和学术机构，或支持会议和出版物民间社会主题，但Spires最大的争论点在于在中国的国际非政府组织工作的重要限制。
国际非政府组织也面临着挑战，在处理什么是一个高度不对称和国际非政府组织和中国民间组织之间的些竞争关系，虽然一些数量上的国际非政府组织和草根NGO协作，许多国际非政府组织运行而不是国际基金会，也与当地的非政府组织提供资金、工作人员和志愿者进行竞争，一项研究列举了关于非政府环保组织在云南谁觉得自己是被国际非政府组织“挤掉”，往往采取的财政和人力，倾向于采取的财政和人力资源，否则可能会转至国内团体。Ma写道“凭借其明确使命和非营利地位，以及在发展中国家筹款和工作经验，许多国际非政府组织都处在一个更有利的位置，以此来获得比中国的非政府组织更多的资金”。在相比之下，中国的草根非政府组织缺乏足够的管理和技术经验、影响力、资源、经营大型和长期的计划，当地非政府组织也缺乏同样获得有关信息和发展趋势，理解来自世界各地的民间社会方法和具有普遍缺乏专业和道德标准管理非盈利组织，因此当地非政府组织都无法有效地设计方案履行自己的使命，国际非政府组织结合本地的弱点的优势，非政府组织不仅导致资金分配不均，也阻碍了许多从国际非政府组织提供资金，或与被认为较小的草根NGO合作因为缺乏能力，这种不对称是另一个原因为通过Spires所观察到的。
最后，由于中国在世界上的地位迅速改变，国际非政府组织不得不面对日益严峻的挑战适应其任务和战略，当第一个国际非政府组织在20世纪80年代来到中国，他们遇到了仍然相对封闭的国家、国际社会、内向、穷人和高度依赖外国资本、市场、技术和专业知识的国家，今天的中国已经大幅改变，现在它被连接在许多国际社会方面，并高度相互依存于全球经济和社会。此外，中国目前正进入中等收入国家行列，并不再被国际社会为需要国际援助，作为国际援助逐渐从中国撤出，国际非政府组织现在希望在这个新的环境中重新定位自己，通过与政府、企业合作，非政府组织在扩大他们国际影响力和工作作为负责任的全球利益
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相关者，特别是在发展中国家地区如非洲，而不是简单地提供中国资源为国内发展，国际非政府组织正在把他们的重点转移到自己的国际开发技术、知识和经验，以及他们的中国合作伙伴塑造他们进行开发援助不发达国家的方式。这种转变正在改变国际非政府组织从供体到受体成为中国的合作伙伴关系一个战略之一，双方都给予对方更多的平等。
6、结论：国际非政府组织未来在中国的发展
国际非政府组织的作用实质性改变自从早期的中国“改革开放”与快速增长的上升中国的财富和国际影响力。当他们第一次进来的时候，国际非政府组织带来了他们资金、技术和知识，这些都是中国需要和在大多数情况下，想以满足广泛的发展挑战，增长的中国自己的公民社会，其不断增长的财富和国际影响力正在改变这一切。国际发展组织如开发计划署和全球基金，在开始减少他们给中国的资金，假如不完全退出的话。与此同时，中国的非政府组织、企业和政府有自己的经验、思路和模式提供，并希望迅速被视为更平等的全球化的世界。在这方面，大的国际基金会的一名工作人员认为，国际非政府组织帮助中国创造最好的实践基础上记下来的未来几年，然后帮助中国出口这些经验到海外。
与此同时，很多事情都没有改变。国际非政府组织仍然面临着不确定性，自从20世纪80年代发生了有点不清楚的监管环境的变化。只有一小部分百分比国际非政府组织在中国合法经营，国际非政府组织保持低调因为他们的模棱两可状态，然而,他们的工作是在很大程度上容忍甚至受到中国政府的欢迎。在最近几年，已经出现的迹象在改善监管环境，但进展仍然缓慢且不稳定。然而正如我们试图在本章中表明，尽管存在这些挑战，国际非政府组织有设法做显著贡献并解决中国的许多发展挑战，同时引入新的理念、知识和最好实践的更多经历过类似的发展问题发达国家。在这个意义上说，国际非政府组织像其私营部门的同行，曾担任一个转移资源和知识重要平台，以帮助中国赶上发达国家国家和达到更高的生活水平，他们通过合作与利益相关者的不同群体做到了这一点，从草根NGO和社区、中央政府各部委，无论自上而下的工作决策者和政策影响，并从自下而上的促进参与治理和民间社会途径来解决发展问题。在未来，随着监管环境的好转和中国的影响力和地位在上升国际社会，国际非政府组织在中国的战略，无疑
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将改变，但他们的角色将继续他们的方式来参与民间社会管理。
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