单选题 25*1=25 多选题 6*2=12
简答题 5*5=25 论述题 2*12=24 案例分析题14
第一章 绪论
1、组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。 行政组织有广义和狭义之分，本书中所研究的对象就是狭义的行政组织——政府。 2、行政组织的构成要素
<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，）、
经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、 物资设备（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。 <2>精神要素：目标、责权结构、人际关系 3、行政组织的性质：
一般性质：<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。
特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性： <1>阶级性，是行政组织的核心， <2>社会性，是行政组织的基础。 <3>权威性，
<4>法制性，是行政组织权威性的基础， <5>系统性，
<6>主动性，是现代行政组织的特征。 4、行政组织与其他社会组织的区别 1、 管理对想不同 2、 为社会所提供的服务内容不同 3、 活动的依据不同 4、 活动的目的不同 5、行政组织在行政管理中的作用：
（1）行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；
（2）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：
①行政组织是行政人员载体；
②行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。
③行政组织把成千上万孤立的行政人员聚集到一起，通过分工和合作，将孤立的个体结合成一个能动的整体，朝着同一个目标，同心协力发挥出巨大的力量。 6、行政组织功能的内容：
<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。 <2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。
<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。 <4>社会功能，（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。
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7、行政组织功能的特点：
<1>广泛性与有限性，（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。
（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。 （3）行政组织功能发挥要以法律为依据。 （4）行政组织自身的能力也有限。
<2>稳定性与变异性。
8、行政组织理论的研究内容：
（1）行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。 （2）行政组织的静态研究，包括行政组织的目标、结构、体制。
（3）行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。 （4）行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。
行政组织理论具有双重性质，它既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体。由此决定了行政组织理论既有特殊的阶级性，又有各个不同国家所共有的社会性。
9、行政组织理论与相关学科的关系：
（1）行政组织理论与政治学的关系：政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。 （2）行政组织理论与管理学的关系：<1>管理学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。<2>组织学是管理学的分支。
（3）行政组织理论与行政管理学的关系：<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。 （4）行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。 10、行政组织理论的研究方法：
（1）阶级分析的方法。 （2）系统分析的方法。 （3）理论联系的方法。
（4）静态与动态相结合的方法。（带入马克思的唯物辩证法） （5）纵向与横向结合的方法。 11、行政组织理论研究的意义：
（1）研究行政组织理论为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。 （2）是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。 （3）是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。 （4）是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。
第二章 行政组织的演变
1、外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。
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2、古埃及：国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，
行政组织特点：①行政组织高度混同②各部门的职权及官员之间的权限虽分工但没有明确的划分
③法庭也从未从行政机关中分离出来④祭司在国家机构中占有显著地位
古希腊出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的梭伦改革，他颁布了民主改革的宪法。公民大会成为国家最高权力机关，他有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。设立了公民大会的常设机构——四百人会议，后改五百人会议，并选举了负责军事的十将军委员会。元老院是贵族会议，也是当时最重要的权力机关。
公民大会
元老院 陪审法庭
-
五百人
会议
十将军
执政官 委员会
3、古希腊雅典行政组织的特点：
（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。
（2）强调依法行政。
（3）行政官员非专业化、非职业化。无报酬。 （4）行政职能简单。
在公元前6世纪至公元前1世纪，罗马建立了贵族共和国。中央机关由人民大会、元老院和高级长官三部分组成。
奴隶制时期外国行政组织的特点
1、 行政组织职能简单且未明确分化
2、 古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工 3、 中央和地方的关系相对简单
4、 在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化 封建制时期的行政组织，东方以中国为代表，西方以英法为代表。
早在公元9-10世纪，从盎格鲁撒克逊时代起，就开始形成了比较固定的行政组织形式：国王和贤人会议两个权力中心。贤人会议是国家最高法庭，他的权威高于国王个人。 法国封建制时期的行政组织：
1、 地方分封的封建君主制；国王名义上是最高的封建领主 2、等级君主制；指三级会议与君主并存 3、中央集权的专制君主制；中央集权的官僚制度，检察官的设置是法国完成中央集权化的重要标志。
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封建制时期英法行政组织的特点：
①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。 ③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。
④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。 英国现代的行政组织：
1、 枢密院 2、内阁（实际上的最高行政机关） 3、行政各部
英国是单一制国家，由英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰组成，地方行政组织分为郡和区二级。 美国是联邦制国家，实行三权分立制最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家，美国总统既是国家元首，又是最高行政首脑。总统直属机构：白宫办公厅、管理和预算办公室。在美国，州以下的政府才称为地方政府。
美国的内阁和英国的内阁不一样表现在：
1、 美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任 2、 美国内阁只向总统负责，不想国会负责。
3、 美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定的会期。 美国现代的独立政府管理机构的特点：
（1）专业性强。 （2）具有独立性。
（3）行使混合权力。独立行政机构有行政权、准立法权、准司法权。因而有“第四部门”之称 （4）办事效率高。
资本主义时期外国行政组织发展的特点：
（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。
（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。
（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。
（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。
法国为：半总统半议会制，戴高乐颁布新宪法，建立法兰西第五共和国，特点有： 1、 强化了总统的权利 2、提高了政府的地位 3、议会的作用因此而明显下降
1958年的宪法规定，总统和政府总理都享有最高行政权，被法国行政学者称为“行政二头制”
夏、商、周时期行政组织
周朝初步确立了地方行政系统，基本分封而建置的诸侯国统称为“外服”，具有地方机关的属性。我国奴隶制时期的行政组织实行“亲贵合一”的组织原则，因而带有强烈的宗法色彩。
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秦、汉时期的行政组织
秦灭六国之后，确立了专制主义中央集权的行政管理体制，皇帝我有最高的立法权、行政权、司法权和军事权。在中央朝廷内，秦、汉实行三公九卿制。三公的名称多变化，或丞相、太尉、御史大夫、司空、司马、司徒、均为宰相，其中丞相地位最高，为百官之长，是辅佐皇帝处理全国政务的最高行政长官。秦朝的地方行政组织设郡、县两级，汉末有州、郡、县三级建制。 隋唐时期行政组织
从魏晋到隋唐形成了三省六部二十四司的行政组织体制。隋唐的地方行政组织有州县两级，州的长官称刺史，县的长官为县令，分别负责地方的行政管理。 宋元明清时期行政组织
宋元设枢密院掌军事，中书省管政务，元朝增设御史台管检察。这是当时中央最重要的三大机关。从宋开始的君权和相权指针，以明初罢丞相、废中书省而告终。中央行政管理只能集中在六部，六部直接向皇帝负责，内阁协助六部事务。由此可见，吏、户、礼、兵、刑、工六部作为我国封建王朝处理国家行政事务的主要职能组织，其地位更加重要。
中国古代行政组织的特点：
（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。
（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。
（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
辛亥革命推翻了帝制，中国进入了一个新的发展时期，中华民国的行政组织主要有三个阶段： 1、 南京临时政府时期的行政组织（1912—1913）；临时政府采取总统制，总统为政府首脑，1912年3月公布了《中华民国临时约法》按照资产阶级三权分立原则，重新设计政府，改总统制为参议员下的内阁制。
2、 北洋政府时期的行政组织（1913—1928）；1913年，袁世凯在北京就任大总统，次年5月，公布《新约法》，改内阁制为总统制，大总统不再只是象征性的国家元首，而是成为直接领导政府，决定政策的实际行政首脑。1916年，洪宪帝制失败。 3、 国民政府时期的行政组织（1927—1949）；1927年9月，南京国民政府成立，名义上是按孙中山的五院制设想来构建的，但实际上与孙中山的主张相去甚远。国民政府由五院组成，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。 中华民国的行政组织特点：
（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。
（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。
（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。
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1949年中华人民共和国的建立，标志着中国行政组织的发展进入了一个全新的时期。大致分为： 1、 第一阶段（1949—1954）;中央政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制，政务院是中央政府下属国家政务的最高执行机关。
2、 第二阶段（1955—1966）;1954年9月，第一届全国人民代表大会，制定了《宪法》和《国务院组织法》。宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方行政组织有省、县、乡三级，撤销了大区行政组织。
3、 第三阶段（1967—1974）;1966年5月开始的“文化大革命”使国家机关普遍受到了冲击各级各部门都陷入瘫痪状态，1967年初开始中央各部委和地方各级行政机关都成立了军管会或派驻军事代表。上海“一月风暴”以后，全国各地都建立了“革命委员会”，革委会成为政府机构。 4、 第四阶段（1975—1981）；到1981年12月，国务院设部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个部门，其中经济管理部门增加到71个，为建国以来最高点。 11、中华人民共和国行政组织的特点：
（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。 （2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。
（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。
（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。
第三章 外国行政组织理论
柏拉图的行政组织思想：《理想国》与《政治家篇》
（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。 （2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。 （3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。
（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。
亚里士多德的行政组织思想：古希腊百科全书式的大学士《政治学》 （1）第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。
（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。
（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。
（4）提出行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。
（5）提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊。 （6）崇尚法治。
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马基雅维利：意大利文艺复兴时期政治家思想家，西方资产阶级政治思想的奠基人之一。《君主论》和《讲话集》。是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。 四项原则：
1、 群众支持 2、 组织内聚力
3、 组织领导者必须具有超出常人的能力 4、 持续存在下去
卢梭的行政组织思想：法国启蒙运动时期著名的思想家，《社会契约论》中的基本思想不仅直接影响了法国大革命，也影响了整个人类的思想进程：
1、 阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的公仆
2、 论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归。
汉密尔顿的行政组织思想：美国独立战争时期的著名思想家政治家《联邦党人文集》 （1）主张扩大行政部门的权力；牵制与平衡。
（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。
密尔的行政组织思想：19世纪英国著名的哲学政治思想家，自由主义国家学说的代表，《代议制政府》 1、 他提出并论证了衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长 2、 他界定了政府的职能：应以不妨碍个人自由发展为前提 3、 他提出行政组织的分工要合理，同一个问题应交给同一组织
4、 他提出政府的全部工作都是专业技术型的业务，要有特殊的专业性人才来担任
独立的的行政组织理论产生的背景：
（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化。
（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。 （3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。
威尔逊：西方行政学的创始人，曾任第二十八届美国总统，《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，从此建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中正是分离出来。 美国工程师泰罗：被称为“科学管理之父”，《科学管理原理》 法约尔：法国，《工业管理与一般管理》
韦伯： “组织理论之父”，官僚制理论，他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威都基于①习俗惯例②领袖个人超凡魅力③理性法规的法理
古立克和厄威克：美国和英国的管理学家，他们是传统组织理论和管理理论的汇集者，首次提出了“组织理论”这一学科名称。《组织理论概论》
古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
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传统组织理论的基本贡献：
首先，把专业化分工原理广泛的引入组织管理之中，提出了职能化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础其次，总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织最后，倡导“理性化—法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范总之，传统组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。这些思想奠定了组织理论进一步发展的基石。 传统组织理论的不足：
1、 只研究了组织理论的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。
2、 在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。 3、 只将组织当做一个封闭型的系统来研究，未探讨组织与其外在的环境之间的相互关系，相互影响。 梅奥的人际关系组织理论：20世纪30年代，西方行为科学兴起，早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。
（1）提出了“社会人”理论
（2）提出了“非正式组织”的说法，
（3）作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。
8、西蒙的决策组织理论：西蒙是美国著名的行政学家。代表作为《管理行为》
①组织首先是个决策系统过程，组织的基本功能就是决策。
②组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。 ③组织平衡论，发展了巴纳德的平衡思想。
④组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为；影响决策行为的因素有：1权威、2组织认同、3信息沟通、4培训、5效率。
⑤组织设计论，要进行合理的组织设计，主要因素：1组织的目标体系、2分工、3组织的工作重心、4组织的权力配置。
巴纳德的组织要素与平衡理论：美国公共行政和组织管理方面的理论家 （1）组织的本质是一个协作系统；
（2）提出了组织三要素理论：共同的目标、协作的意愿、信息； （3）提出了权威来自接受的思想； （4）提出了组织平衡的思想， （5）阐述了非正式组织理论
对行为科学时期行政组织理论的评述：
这一时期的行政组织理论注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素： 1、 注重对非正式组织的研究 2、 注重对组织决策问题的研究 3、 该理论的不足：①过分偏重对人的行为研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意
义。②过分注重对个别的事实研究，而忽视对组织进行整体的、系统的研究。③这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。
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真正的现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织，所谓系统，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事务。第三阶段：系统权变理论阶段。最早将一般系统论运用于组织研究的学者是美国的社会学家塔尔克特.柏森斯，著作《社会系统论》《现代社会的结构和进程》 柏森斯认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。四方面特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。三个层级：1、决策层级 2、管理层级 3、技术层级
卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论：在1970年合著《组织与管理—系统方法与权变方法》 1、 提出组织是一个开放系统2、强调组织是一个整体系统3、提出组织的权变观念 雷格斯的生态行政组织理论提出了三种行政组织模式：
融合型——传统农业社会的行政组织
棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织
三种特征：1、异质性或异种性并存2、形式主义3、重叠性
衍射型——高度发达的工业社会的行政组织
帕金森：英国著名的历史学家和行政学理论家，《帕金森定律》剖析官场痼疾的书。帕金森定律是官僚主义的代名词。定律认为官场通病主要有三种：
其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀； 其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低； 其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；
其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。
彼得原理认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。
新公共行政学组织理论：
（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。
（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革。
（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。
企业家政府组织理论是美国学者戴维.奥斯本和泰德.盖布勒在1992年合著的《改革政府》中提出来的，认为企业家政府应当具备十大特征： （1）掌舵而不是划桨；（2）要妥善授权，而非事必躬亲；（3）注重引入竞争机制；（4）注重目标使命，而非繁文缛节；（5）重产出而不重投入；（6）树立“顾客意识”。（7）重收益、重集资、重赚钱；（8）重事前预防，而不是事后的补救；（9）重分权模式和合作式组织；（10）重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制。
彼得斯《政府未来的治理模式》四种模式：市场是政府模式、参与式政府模式、弹性式政府模式、解制式政府模式。
休斯《公共管理导论》 登哈特《公共组织理论》《组织的阴影》
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第四章 中国行政组织理论
1、儒家的行政组织思想：
孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。 ① 维护严格的等级秩序 ② 强调组织的和谐
③ 选拔正直的人来参与管理 孟子的行政组织思想
① 以人为本的行政组织思想，核心是“仁政” ② 举贤任能的用人原则 ③ 专业化分工思想
荀子是儒家行政组织思想的集大成者
① 立法结合的行政组织思想 ② 论述了社会分工与组织的重要 ③ “义”是人类社会组织的行为规范 ④ 选贤任能的用人思想 2、法家的行政组织思想：
商鞅的行政组织思想有①“以法为本”且特别重“法”②强调组织领导的统一性，认为领导权应为君主所独揽。
韩非是法家思想的集大成者①他分析了“法、术、势”各自的含义②他主张用法术势兼用的手段治理国家和行政组织本身③他强调组织的分级管理与监督原则 3、道家的行政组织思想：
老子是道家学派的创始人①他崇尚“道法自然”，主张“无为而治”。②善下的用人思想。
4、墨家的行政组织思想：
墨子是墨家学派的创始人①提出了尚同的组织原则②主张尚贤用人原则③强调组织中上下沟通必要性④认识到组织中参谋、智囊人员的重要性⑤提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。
中国古代行政组织思想缺乏系统性 孙中山的行政组织思想：
① 创五权分立原则，谋求“万能政府” ② 倡导地方自治，提出均权制主张
③ 重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才
毛泽东的行政组织思想：以马克思主义行政组织理论为指导、为渊源的。
关于社会主义国家行政组织的性质
① 我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨 ② 我国行政组织必须为人民代表大会负责 ③ 我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导 关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：
①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。 ②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。
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邓小平的行政组织思想
1、行政组织应以经济职能为中心
2、行政组织必须进行改革（比较重要） ①行政组织改革的必要性。
②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。 ③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。
④ 要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。
⑤ 要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。 3、行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率 4、行政组织必须加强法制建设： ①必须加强组织制度建设。
②重视组织机构的编制立法。
③主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。
④强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期惯例，健全干部的招考、任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重能力。
现阶段中国领导人的行政组织思想
1、 深化行政机构改革，促进政府职能转变
2、 推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍 3、 坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会
第五章 行政组织目标
1、组织目标的核心内涵：
（1）组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性。 （2）组织目标代表着一种未来状态。 （3）实现组织目标需要投人特定资源。
（4）组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用。 2、行政组织目标的特征：
（1）强制性。 （2）服务性。 （3）和谐性。 （4）复杂性。 （5）动态性。
3、行政组织目标的作用：
（1）导向作用。 （2）激励作用。 （3）整合作用。 （4）管理工具作用。·
4、行政组织目标的结构：纵向目标、横向目标、外部目标、内部目标、战略目标、战术目标。 5、行政组织目标的类型：消极目标、积极目标、经济目标、文化目标、社会目标。
6、行政组织的外部目标：维护社会公平；提高社会生产效率；回应社会公众的需求；提供公共服务。 7、行政组织的内部目标：管理资源、绩效管理、机关管理、组织发展。 8、目标管理的内涵：行政组织目标管理是一个系统的循环过程。
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（1）杜拉克的观点：目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。“目标”三个属性：目标是什么、目标如何排序、选择实现目标的策略。“管理”的四个属性：目标认知、责任与权力、资源整合、目标决策。
（2）奥蒂奥纳的观点：对目标管理的理解是程序性的，认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。
（3）韦里奇的观点：认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成。” 9、目标管理的演进：（1）从企业组织到行政组织的转变。（2）目标管理的工具属性的改进。 10、制定组织目标的原则：民主参与、系统协调、定性与定量相结合、现实可行性。 11、制定组织目标的方法与技术：
a.目标分解法：根据上级或自身实际情况 b.目标综合法：自上而下 c.目标滚动法：渐进式
d.环境适应法：比较平稳、没有剧烈变动的环境 e.资源规划法：线性思维方式 12、目标执行的前提条件：
（1）组织及成员的自我控制能力强。 （2）组织认同感强。
（3）组织目标得到组织领导的重视。 （4）目标明确。
13、具体开展目标执行：
（1）目标与人力配置。①目标分解；②人力配置。
（2）目标与组织资源配置。①分析目标的资源需求；②配置组织资源。 （3）组织协调与监管。①目标认同冲突；②组织资源紧张。 （4）目标修正。①发现问题；②修正目标。 14、目标评估：
（1）评估标准：①回应性标准；②数量标准；③质量标准；④成本标准；⑤满意度。 （2）评估方法：①数据分析；②现场评估；③自我评估；④内部评估；⑤外部评估。 15、目标反馈：
（1）奖惩责任人员。①奖惩标准（优秀、良好、及格、不及格、差）；②奖惩形式（奖：奖金、带薪休假奖励、培训奖励、物品奖励、升职、晋级奖励；罚：罚款、休假取消或缩减、警告、降级与降职、辞退、开除）。
（2）提供目标管理信息。 16、目标管理的优点： （1）奖励作用明显。 （2）管理成本低。 （3）资源配置效率高。 （4）有利于组织发展。
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17、目标管理的不足：
（1）容易偏重于短期目标。 （2）设置目标存在困难。 （3）管理权变性差。 （4）容易导致管理缝隙。
18、在行政组织中进行目标管理的注意事项： （1）适于目标管理的组织与情势。 （2）组织的成熟度与组织成员的素质。 （3）合理组合组织目标。
第六章 行政组织结构
“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。 1、行政组织结构的功能：在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础。
（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。
（2）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。 （3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。
（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。 （5）合理的组织结构有助于推动行政方式的创新。 2、合理的行政组织结构的标准： （1）任务与组织平衡。
（2）按比例设置单位和人员。 （3）分工明确、合作良好。
（4）适应环境、具有弹性。
3、行政组织结构的影响因素：战略与结构，规模与结构，技术、任务与结构。
行政组织的宏观纵向分工反应不同层级政府之间的分工。特点：行政组织的层级越高，管辖地域的范围越广，其数量愈少。
行政组织的微观横向分工是指各级政府或各个部门内部层级的分工。 4、行政组织纵向结构的优缺点：
（1）优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；②行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施；③能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性；④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才；
（2）缺点：①各层行政首长管辖的事务过多，难以事事精通；②容易形成地方政府的条块分割；不利于各地经济和文化的交流与发展。③容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制；④容易导致信息传递失真，难以直接有效的实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向。 5、行政组织横向分工的必要性：
（1）适应行政管理有效性的需要； （2）适应行政管理专业化的需要；
（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要； （4）适应行政管理程序化的需要。
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6、行政组织横向分工的种类：
按行政业务性质分工：（如财政、外交）
优点：⑴符合专业分工的原则；⑵有利于政策、法规的统一；⑶事权统一，便于协调
缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割；⑵如分割过细，易造成部门林立；⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。 按行政管理程序分工：
优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平；⑵有利于降低物质投入；⑶有利于提高行政管理的整体效能。
缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性；（3）容易导致负责各个程序的行政组织忽视相互间的协调。 按行政管理对象分工：（如农业部、铁道部、交通部）
优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率；⑵使政民关系简单化，易于沟通民政关系。 缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责；⑶容易造成行业的本位主义；⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉；（5）不利于市场经济的发展。
按地区分工：是否合理三要素
1．要有利于各地区人民和各民族的安定团结 2．要有利于国家政权的统一和巩固
3．要有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用
优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合；⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。
缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握；⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。 7、行政组织横向结构的优缺点：
（1）优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务；②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策；③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。
（2）缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调；②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。
第七章 行政组织体制
体制一般而言是指某一个组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。 1、行政组织体制的分类：
（1）从中央与地方政府的关系看：有集权制、分权制和均权制。 （2）从决策权归属来看：有首长制、委员会制、混合制。 （3）从层级与部门关系看：有完整制、分离制。
（4）从新出现的城市行政首长的权力关系看：有名誉市长制、市经理制。 2、集权制、分权制、均权制： 集权制：法国
优点：（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。
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缺点：（1）事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。（2）容易导致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务。（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。（5）无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。 分权制：美国
优点：（1）地方政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。（4）可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。（5）有利于发挥地方国家权力机关读地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。
缺点：（1）地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。 均权制：
优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和主动性。
缺点：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方政府积极性的发挥。
3、集权制、分权制与均权制的正确运用（中央政府与地方政府权力分配关系）： （1）制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素： ①社会的需要，特别是经济上的需要。
②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制；凡实行联邦制的国家，多实行分权制。 （2）我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系： ①市场经济对政府职能的总体要求。
②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。
③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。 ④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。 4、首长制、委员会制、混合制： 首长制：
优点：①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；②责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；③易于保密。
缺点：①首长个人独揽全权，易形成个人专制；②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊；③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。 委员会制： 优点：①能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面；②集体承担责任，利于协调一致地推行计划；③互相监督，不徇私舞弊。 缺点：①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；②委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。 混合制：
优点：可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。
缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。
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完整制：
优点：①在同一级政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；②在同一级政府内权责集中，各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。 缺点：①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。 分离制：
优点：①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；②实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。
缺点：①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；②政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。
名誉市长制：
优点：权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。
缺点：①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；②行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；③议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。 市经理制：产生于美国
优点：①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。
缺点：市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。
7、行政组织类型：
以行政职权大小分类：统率机关、被统率机关
以行政业务性质分类：业务机关、辅助机关、综合性管理机关、专门性管理机关
以行政活动程序机关：决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关（统计局）、监察机关 以其他标准分类：以行政层级分类（中央行政机关、地方行政机关）、以行政组织设置的时间分类（常设机关、临时机关）、以行政组织的特殊性分类（派出机关、分支机关、合署办公机关）
第八章 行政组织的外部环境
1、行政组织外部环境的构成：①自然环境；②社会环境。 2、行政组织与外部环境的互依性： （1）行政组织对外部环境的依赖。
①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；
②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；③行政组织的物质要素（人、财、物）和非物质要素（信息）都从外部环境输入。 （2）行政组织对外部环境的选择与塑造。
①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。 ②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。
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3、经济环境对行政组织的影响：
物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响： （1）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质。
（2）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。 （3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。
（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。 生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响：
（1）基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。
（2）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。 行政组织的功能配置和运行模式具有特征：
① 直接而广泛 ②命令强制 ③企业被动适应
政体即政权组织形式，是国体的表现形式，它规定整个国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系，因而也决定了行政组织的具体形式及其在整个国家机构体系中所处的地位和作用。
政治环境对行政组织的重大影响有：
（1）国体直接决定着行政组织的基本性质 （2）政体规定了行政组织的具体形式和地位
（3）政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度。
（4）政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。 （5）政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态
（6）法律制度规定和保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位
（7）法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织运转的协调化、法制化和科学化水平。
广义的文化是指人类在社会实践中所创造的一切物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。
文化环境对行政组织的影响：
（1）行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①不同的国家对行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的期望是不一致。③对行政组织的认同程度不同决定着群众参与行政输入方式的差异。
（2）行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响：①血统论的行政文化认为，行政组织首脑的权利来自世袭。②唯意志论的行政文化认为， 行政组织首脑的权利来自超人的意志。③法治论的行政文化认为，行政组织首脑的权利来自人民的委托。
（3）行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：①特殊关系的人际关系观念②普遍关系的人际关系观念。
（4）行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念；一种是以法为主的法治观念。
（5）行政道德的观念对行政组织的影响：①它指导行政组织成员的政治方向；②它制约着行政组织成员个人利益的欲望；③它影响着行政组织成员的社会地位。
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民族环境对行政组织的影响：
（1）民族环境影响到国家对民族的管理政策及其相应的行政组织的设置；
（2）民族环境影响着行政组织体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系； （3）民族环境制约着行政组织权力行使； （4）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小 （5）中国的民族环境对政府行政组织的影响。 宗教环境对行政组织的影响：
（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使 （2）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动
在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率；同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费；特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。 自然环境对行政组织的影响：
（1）地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。 （2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。 （3）自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。 （4）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。 （5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。 国际社会环境对行政组织的影响：
（1）国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。
（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。 （3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。 （4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。
（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。
创造良好的外部环境：
（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构。 （2）建立、健全符合本国国情的经济体制。
（3）充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。
①充分、合理地开发利用自然资源；②合理开发与利用人力资源；③建立科学微观控制基础，④建立科学宏观调控机制。 创建良好的政治环境：
（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化和法制化。
（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。
（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。
（4）大力推动法制建设。
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创建良好的文化环境 ①树立民主意识。②树立法律意识。③树立双向沟通意识。④树立政绩意识。⑤树立新的行政道德意识。
创建良好的民族环境 ①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。 创建良好的宗教环境 ①实行政教分离②保护宗教活动的正当场所；③加强行政组织与宗教界的双向沟通④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和社会公德。
创建良好的国际社会环境：
（1）培养行政组织成员的国际意识。
（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。 （3）坚持独立自主的外交政策。
（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。 （5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。
第九章 行政组织的内部条件
1、行政组织的物质条件：指行政组织赖以构成的人员、物资设备、图书资料、经费 2、物质条件对行政组织的影响：
①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。 ②物资设备制约行政组织的活动及其效率。 ③经费是影响行政组织活动的命脉。
④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。 制度条件对行政组织的影响：
① 制度使行政组织具有相对稳定性。 ② 制度使行政组织具有统一性。
③ 制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服官僚主义和保持廉洁。 ④ 制度的健全程度影响行政组织的工作效率。 ⑤ 制度的优劣影响行政组织的生存与发展。 人际关系对行政组织的影响：
a,人际关系影响行政组织成员的素质与能力的发挥。 B,人际关系影响行政组织的内聚力。 C,人际关系影响行政组织的工作效率。
团体又叫群体、团体，它是指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、相互作用的两个以上的人所组成的集合体。
非正式群团对行政组织的影响： 积极影响：①非正式群团能帮助行政领导全面及时地掌握信息。②非正式群团可以增强行政组织的内聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织工作效率的提高。
消极影响：①抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。
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组织摩擦产生的原因：
客观方面有：①组织结构与组织体制的不合理②角色摩擦③信息沟通的渠道受阻④资源短缺 主观方面有：①利益、目标上的不同；②价值观念的不同；③性格爱好的不同。
组织摩擦对行政组织的影响： 积极影响：
（1）能使行政领导全面听取摩擦双方的意见，提高行政决策的质量。
（2）能促使群团中摩擦双方的有效沟通，统一个群团成员的思想，促进行政组织的协调运转。 （3）能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高。
（4）能使群团成员自由表达各自的情感和心态，保持其心理平衡，从而也有利于行政组织的稳定。 （5）能使行政领导及时、充分地发现组织中的问题，有助于行政组织的自我完善。 消极影响：
（1）造成摩擦双方彼此对峙的局面，妨碍行政组织的团结。
（2）使行政组织成员的心理更加不平衡，并导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高。 （3）导致摩擦的双方片面地最求局部利益，妨害行政组织整体利益和目标的实现。
创建良好的物质条件：
（1）科学选任、严格培训、合理调配人员。
（2）按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备。 （3）发展国民经济，增加行政经费。 （4）大力节约行政开支。 创建良好的制度条件：
（1）填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络。
（2）在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。 创建良好的人际关系：
（1）平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。②坚持民主的原则。 （2）利益共享的原则和方法。 （3）意见沟通的原则和方法。 （4）激励强化的原则和方法。
创建良好的群团关系：
（1）使群团目标与组织目标保持一致。
（2）增强群团的内聚力。①维持群团的适度规模②尽可能满足群团成员的合理需要③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识④促使群团实现其预期的正确目标。 正确处理组织摩擦： （1）订立平衡目标。 （2）增加沟通机会。
（3）设立共同而合理的竞争目标与规范。
（4）强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献。
第十章 行政组织的设置与自身管理
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1、行政组织设置原则的指导思想： （1）主观与客观性的对立统一。 （2）科学性和阶级性的对立统一。 （3）稳定性与变动性的对立统一。
2、传统理论时期的行政组织设置原则：
（1）组织目标原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。 （2）指挥统一原则。一个下级一般只有一个上级。 （3）层级节制与幅度适中原则。
（4）权责相称原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一致。 （5）授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。 （6）专业分工的原则。 （7）精简节约原则。
3、行为科学时期的行政组织设置原则：
（1）以人为本原则。 （2）人与组织平衡原则。
（3）参与、沟通、激励原则。 （4）正式组织与非正式组织互动的原则。 4、系统权变时期的行政组织设置原则：
（1）系统原则。 （2）整体原则。
（3）开放原则。 （4）封闭回路原则。 （5）权变原则。
5、行政组织设置原则的作用：
（1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构。 （2）有助于指导与规范行政组织的日常管理。 （3）有助于改革与完善行政组织。 6、中国行政组织设置的原则： （1）服务原则
（2）职能决定原则 （3）法治原则
（4）统一原则 ①机构设置要统一。一②领导指挥要统一。③职责与职权要统一。 （5）系统原则 ①保持整体功能。②坚持平衡。③坚持开放。④管理封闭回路。
（6）效能原则 ①机构设置和人员编制要尽量精简；②层次于幅度要适中；③进行专业化分工；④简化办事程序。
7、如何看待组织中的人，中西方思想家提出的有关认识有：
（1）认为人性本恶。好逸恶劳、趋利避害是人的自然本性。（“X”理论）荀子
（2）认为人性本善。人具有生理、心里、社会及自我实现的多方面需求，在一定的条件下，人们会主动、积极地参与各项工作。（“Y”理论）孟子
（3）认为人性有善有恶，亦善亦恶。即作为不同时期、不同对象的人，其人性有善有恶；就是同一个人往往既有好逸恶劳的一面，也有奋发工作的一面。（“Z”理论）战国时代学者世硕 8、行政组织自身管理方法的意义：
①它是行政领导控制与管理行政组织的工具。
②做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。
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规制型管理：规制，即规章制度。规制型管理，是一种用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。这种管理方法是工业革命的产物。 规制型管理方法的主要内容是：
（1）组织标准化。①分工专业化。②工作指标化。③人员统一化。 （2）工作秩序化。
（3）管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。①组织成员之间的关系完全以理性准则为指导；②对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感；③明确规定每一职员的职权范围和协作形式；④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据公正地进行奖惩。 规制型管理的缺陷： ①缺少灵活性；
②标准化的管理忽视人的差异性； ③成员容易墨守成规，不负责任； ④机构不断膨胀，职能交叉重叠。 情感管理的基本方法：
（1）激励。 （2）沟通。 （3）参与。 （4）协调。 市场化管理的具体内容是：
（1）行政组织内部管理的市场化。①权责明确，②结果导向，③合同约束，④用户至上 （2）行政组织内部人事制度的市场化。①实行合同雇佣制，②淡化职位分类 ③简化管理规则，④改革工资制 （3）行政组织自我服务功能的市场化。
中国行政组织自身管理的方法：（民主集中制的方法、重人与重制度、目标管理方法） （1） 民主集中制的方法。
①行政组织的自身管理要民主。
②行政组织自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中。 （2）重人与重制度相相结合的方法。
重视人的方法有：尊重人、理解人、关心人。
重制度的方法有：健全行政法规与制度；完善行政组织结构、方法与手段。将这两种方法相结合，就会出现既有纪律又有自由的生动活泼局面。
（3）目标管理方法。①制定目标、②执行目标、③检查成果、④反馈。⑤应注意的问题：❶形成整体、单位、个人三位一体的目标网络，使总目标能够指导、控制分目标和个人目标；反过来，使分目标与个人目标又能支持总目标。❷目标制定的过程必须真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，要相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平。❸目标的制定与执行过程中应注意权、责、利相结合。
第十一章 行政组织的编制管理
编制工作是根据组织的计划，按照法定程序界定职能、设置机构并聘用人员的人事管理制度与方法。 我国行政编制类别：行政组织编制、国家权力机关司法机关的编制、中国共产党各级委员会的领导机关的编制、各命主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制、个人民团体的领导机关编制、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制、特殊编制：①专项编制（公检法既是行政编制又是专项编制）②单列编制（离休干部配备的秘书司机等）③临时编制④激动编制。
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行政组织编制管理的内容：
（1）职能管理：是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。1998年我国提出机构改革应以转变政府职能为中心。
（2）机构管理：主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。
（3）人员管理：①制定各级政府编制比例和编制标准②核定各部门、单位的人员编制总额③确定人员编制结构。
行政编制管理的性质：
① 政治性。 ②服务性。 ③系统性。 行政组织编制管理的意义： ①有利于廉政、勤政、高效。 ②有利于节省财政开支。
③有利于整个行政组织管理的法制化。 当代国外行政组织编制管理的特点：
（1）行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。 （2）政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。 （3）编制管理法规与技术并重。 （4）注重编制管理的刚性约束。
（5）积极探索新的编制管理理论与方法。 行政组织编制设计的基本原则：
（1）职能决定原则： （4）动态调整原则： （2）职位设置原则： （5）经济原则
（3）协调平衡原则： （6）依法管理原则： 行政组织编制总体设计依据： （1）职能的种类。
（2）人口数量、质量与人口密度。 （3）地域面积和地势面貌。 （4）经济发展水平。 （5）行政区划。
行政组织编制单元设计依据：
部门设计依据：①要根据各地实际业务需要设置机构；②要将业务性质的种类与数量大小相结合； ③下级业务对口，但机构不一定对口；④根据机关不同的性质核定编制。
机构内部编制设计的依据是：①以最少的职位（精简精干）完成最大的工作量，②尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或一个人去完成；③员额的结构要合理。 行政组织编制设计程序：
（1）发现问题，确定目标。 （2）拟制方案，分析选优。 （3）试行实施，反馈调整。 （4）依法呈报，核定实施。
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行政编制审批的要求是： （1）依法进行审批。
（2）应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。 （3）审批工作应根据编制程序法严格执行。
（4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。 行政组织编制管理的方法： （1）编制管理工作的规范化： ①标准化。②程序化。③制度化。
（2）编制管理手段的多样化：法律、经济、行政手段 （3）编制管理技术的现代化。
第十二章 行政组织变革的一般规律
1、行政组织变革的外部原因：
（1）社会形态的变迁引发行政组织的变革。
（2）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。 （3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。
（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。 （5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。
2、行政组织变革的内部原因主要有：
（1）组织目标的选择与修正；（2）组织的规模过度膨胀。 （3）行政组织人员的变化。
4、行政组织变革的征兆：（案例）
（1）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。 （2）行政组织与国际政治系统其他组织的职责关系不顺。 （3）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。 （4）行政组织上下级的纵向信息沟通困难，指挥不灵。
（5）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。
（6）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能。
5、确定行政组织变革目标的重要性：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果； 二是定向作用，即指出组织变革的方向。
6、行政组织变革的基本目标：①提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力。②加强行政组织自身的稳定性、协调性。③处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。
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7、行政组织职能的变革：（论述）
①行政组织职能作用的领域的变革。政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
②从行政组织职能作用性质得变革。政府职能是以保卫性、统治性的职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
③行政组织职能分化程度的变革。其变化趋势是以原来混浊不清的职能向高度分化的职能转变。 ④行政组织职能的行使方式得变革。其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、行政手段与法律手段、经济手段并重。
⑤行政组织职能作用深度与广度的变革。行政组织的职能作用正以宏观、微观并重——社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管——转为主要控制宏观——主管对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法的事件。 8、行政组织权力关系的变革： （案例） ①行政组织向社会组织还权。
②横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。 ③纵向分权。既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势。 ④行政组织中的领导者向普通成员分权。 ⑤对社会的宏观控制从分权走向集权。 9、行政组织变革的动力：
①统治阶段为了完成行政管理的职能，需要行政组织变革。
②社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。 ③行政组织成员为自身全面发展的需要，要求行政组织变革。 ④ 社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织变革。
⑤ 新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织的变革提供了理论基础和指导思想。 10、 行政组织变革的阻力：
① 行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。 ② 来自资历较高者、年长者的阻力。
③ 人际关系的阻力。成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。
② 对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。 ⑤对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。 11、克服阻力的基本方法：
（1） 克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。 （2）广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服心理障碍。 （3）发动群众民主参与变革。
（4）尽量减少损失代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素。 （5）建立专门研究行政组织变革的高层议事机构。 12、未来行政组织变革的趋势：
a.组织结构的扁平化、 b.组织形态的网络化、 c.组织边界的柔性化、 d.组织形式的多元化、 e.组织规模的小型化
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第十三章 当代中外行政组织的改革实践
美国行政组织改革的背景
1、 从二战后到20世纪70年代末，美国政府行政职能的扩张引起公众的不满 2、 美国政府规制过多过滥，抑制了组织及其工作人员的积极性和创造性 3、 信息技术的发展为行政组织的变革创造了有利条件
4、 国际环境的变化也促使美国行政组织出现了一些新的变化 1、美国行政组织改革的主要内容：
（1）政府职能市场化。a.公共服务民营化b.政府业务合同化
（2）放松规制。①削减陈旧规制；②改革预算制度；③简化政府采购方式；④改革人事制度。 （3）放权与分权并行。一是，授权于州与地方政府；二是：分权给下级行政组织和部门主管人员。 （4）精简机构。①合并机构、精简人员，减少财政支出。②设立创新基金。③建立电子政府。 英国行政组织改革的背景：1979年，撒切尔夫人的“竞争型政府”改革 1997年，布莱尔的“合作型政府”改革 2、英国行政组织改革的主要内容：
（1）重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。
（2）以加强中央宏观调控为宗旨，调整中央与地方行政组织之间的关系。 （3）以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。 （4）重视信息技术对行政改革的支持。 （5）改革人事制度。
（6）增强政府的回应性，优化公共服务。 对英国行政组织改革的简单评述
1、英国行政组织改革非常注重学习、借鉴私营企业的管理经验。 2、英国的行政组织改革注重循序渐进。 3、改革方案具有很强的针对性和操作性。 3、日本行政组织改革的主要内容：
（1）放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构。 （2）推动地方分权，重新调整中央与地方的关系。 （3）建立防止行政机构膨胀的机制。
（4）建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。 对日本行政组织改革的简单评述
1、行政组织改革过程中强调民主参与和公开透明 2、注重依法改革
3、根据形势的发展，积极主动的进行行政改革 4、中国行政组织改革的主要内容：
（1） 理顺行政组织与其他组织的职能关系 ① 理顺行政组织与权利机关的职能关系。 ② 理顺行政组织与执政党的职能关系。 ③ 理顺行政组织与企业的关系。
④ 理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。 ⑤ 理顺社会行政组织与社会团体组织的职能关系。
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（2）理顺行政组织内部职能关系
①理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。
②理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。 ③理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。 （3）行政组织职能转变
1998年国务院机构改革方案提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了如何适应社会主义市场经济的要求。 （4）行政组织机构的改革
1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。
①1982年的国务院机构改革。改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。
②1988年国务院机构改革。改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革。
③1993年国务院机构改革。这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。
④1998年的国务院机构改革。①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。③精简专业经济管理部门④强化社会保障和资源保护部门。⑤简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。
中国行政组织改革的主要经验：
（1）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。 （2）坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。 （3）坚持渐进的、稳妥的改革方针，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。
（4）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。
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