魏小安--旅游发展阶段与发展创新

一、问题的提出 1.工作过程的提出

我们现在正处于千年交替和世纪交会的历史时期。在这个时期，一是回顾旅游发展的过程，总结发展的经验，各地都做了大量的工作，现在又涉及到制定“十五”规划，因此回顾和总结就成了必要。二是国家旅游局也集中时间和精力研究这些问题，在研究的过程中，感觉到发展的阶段性问题实际上是很重要的，但是那时并没有明确地提出来，只是一种感觉。三是进行了一些国际比较，进行国际比较的主要工作体现在研究旅游业作为新的经济增长点这方面。去年国家旅游局出了一本书《新世纪、新产业、新增长》，这本书里汇总了方方面面的情况，包括国际上各个方面的情况。在进行国际比较的过程中也有一些考虑，其中很重要的一点就是发达国家的很多东西我们不好直接比较，也不能直接套用，但是要借鉴，要参考，在这个过程中，也感觉到研究旅游发展阶段的必要性。四是展望发展前景，其中隐含的前提性问题也是现在处在一个什么样的发展阶段，每一个方面的工作处在一个什么样的发展阶段。所以，在回顾发展过程、总结发展经验、进行国际比较、展望发展前景这个过程中的每一个环节，都感觉到发展阶段问题的存在，也就有必要总结一些东西。 2.发展目标的提出

今年1月份，国家旅游局召开全国旅游工作会议，提出了宏伟的发展战略目标。就是过去二十年，经过全行业的努力奋斗，在邓小平旅游经济思想的指引之下，我们从旅游资源大国实现了一个历史性的跨跃，达到了亚洲旅游大国。未来二十年，我们要继续努力奋斗，从亚洲旅游大国建设成为世界旅游强国；在国民经济体系中，要从新的经济增长点培育成为新的支柱产业。这个目标本身就包含着阶段性的判断，即中国旅游业现在只是处于发展的中期，其中提出的一系列的具体内容也可以说是一种阶段性的标志。

会议之后，制定全国旅游“十五”发展规划，很多具体的目标要分解，分解之后才进一步地感觉到提出的目标实在不低。从定性分析的角度看，战略目标就是建设世界旅游强国，培育新兴支柱产业，虽然稍虚了一点，但比较好把握。如果从定量的角度来分析就不同了。从旅游收入的目标来说，到2020年旅游总收入要达到33000亿，1999年是4002亿，这就意味着今后二十年要翻三番，达到增长8倍多，测算下来平均每年的增长速度要保持在12%，国家在“十五”期间的规划总体速度是7%左右，意味着旅游业始终要以高于国民经济5个以上百分点的速度增长，这应该是一种超高速发展，这种超高速发展就要求超常规发展。在过去的二十年中，以旅游外汇收入这项指标来测定，年均增长率保持在20%，这是一个非常高的速度，远远超过国民经济的年均增长速度，更远远超过世界旅游业的平均增长速度。但是过去有一个前提就是基数很小，1978年全国旅游外汇收入是2.62亿美元，1999年达到了141亿美元，在2.62亿美元这个基数上保持了年均20%的增长。问题在于，现在的基数是141亿美元和4002亿人民币的总收入，在这样的一个基数上还能不能保持，这里面也包含着对发展阶段的判断和认识。所以在研究和制定规划的过程中越来越感觉到这个问题的重要性。更何况在发展过程中的规律总是波浪式的发展、周期性的发展，必然有高潮有低潮。如果说今年是低潮年，那么在明年和后年就要把速度补上去。 从世界范围来说，我们现在作为一个亚洲旅游大国，要建成世界旅游强国也有一个赶超的问题，赶超靠什么呢?只靠数量性的增长很难达到目标。一般来说，大意味着规模，强意味着质量，意味着竞争力，所以从大国到强国的要害问题就是要从规模转向更强的国际竞争力。“入世”给我们提供的最重要的机遇就是要争取中国经济发展的国际空间。现在，世界经济一体化、全球化的浪潮正在发展，这种全球化、一体化的浪潮可以说是一种不可阻挡的趋势。如果认真分析，在某种程度上也是发达国家对发展中国家进行经济瓜分的一种形式，是一种新形式下的经济殖民主义。这种全球化、一体化实际上是以跨国公司争夺国际市场作为主要背景，以跨国公司逐步地蚕食各个国家的经济空间作为主要表现方式。在这个过程之中，我们不但要保住不落后，还要实现赶超，这个难度可以说是加倍的。我们既要顺应这种形势，又要保持警惕性，需要研究的就是国际社会能够给

我们提供多少空间，我们有多少优势可以来争取这种国际空间。这里面进一步就涉及到垂直分工和水平分工的问题，在全球一体化的过程中，中国真正能够介入国际水平分工的领域不多，其中旅游业应该是最有希望的。但是希望只是一种可能性，或者说只是一种条件，我们要把它转化过来变成一种现实性，变成中国旅游切切实实的发展空间，就需要进一步实行发展创新。从这方面来看，研究发展阶段，实施发展创新，应该说是我们达到新的发展战略目标，实行赶超战略必须要涉及的重要问题。 3.各地发展的要求

从各地的发展来看，也都涉及到一个处在什么样的发展阶段的问题。不同的发展阶段意味着不同的特点，不同的规律，不同的认识，包括采取不同的政策方针。在这个过程之中，各地也都有各自的判断，尤其是在国家旅游局召开了四个规划片会之后，大家普遍感觉指标比较高，而且在开会的时候还要相应地压指标。从各个地区来说，东部地区发展的基数已经比较高了，要维持高的增长速度现在看起来可能性不是特别大，比如沿海有的大城市最近五年的增长率始终保持在5%，达到6%或7%的增长率已经是很高的增长率了，但是全国去年达到16.4%。这里边就有个地区性的差别，最终是阶段性的差别。

从发展的定量目标来分析，大体上有三个认识：一是如果发展时机允许，就要大干快上，抓住好的时机，利用好的条件，通过大发展来弥补有可能遇到的风险，尤其是有可能遇到的周期性或波浪式发展的风险。原来有句老话叫“以丰补歉”，二十年不可能风平浪静，所以有条件就要上而且要快上。二是全国各个地方来说，有条件的要快上，在这个事情上不必全国一致，但是全国统算下来必须要保证二十年翻三番的总体目标。三是中西部地区更应该快上，因为中西部地区一般来说发展基数比较小，如果就发展阶段来说也还是处于发展的早期，所以有可能也有条件快上。即使中西部地区上得快，就全国的大盘子来说，也还很难产生决定性的作用。因为现在东部地区是主体，所以对西部地区的普遍要求就是要超过东部地区1-2倍，对中部地区的普遍要求就是要超过东部地区1倍，没有这样的速度就很难保证总体目标的实现。可是这个速度不能是盲目的速度，所以对应发展目标，争取发展目标的实现，就需要在发展的过程中有新的思路，新

的动作，也就是需要全面的发展创新，在这个基础上，来研究制定总体发展方针和具体政策。

4.认识与方法问题

从认识论和方法论的角度来看，任何事物的发展都有阶段性，对于阶段性的认识，实际上也是对于旅游发展的规律性的认识。进一步说，就是在不同的阶段，应该采取不同的政策方针，实行不同的力度。所以，区别事物发展的阶段性，应该是研究问题，制定政策乃至具体采取各种手段的基础。

在发展的过程中，中国的旅游发展和世界的旅游发展是在同步发展而且是高速发展，但是从发展阶段来说并不是处于同一个发展阶段上，所以很多东西也不同，但是在实践的过程中，由于对发展阶段判断不清，往往容易把很多问题混淆在一起。比如，八十年代上半期旅游业刚刚发展的时候，形成了一套说法，叫做旅游业投资小，见效快，利润高，创汇多等等，大家也都接受了，可是在工作实践过程中普遍感觉不准确。当时北京旅游局在工作中作了研究，进行了北京122个行业的资料分析，分析下来的结果是：从资金密集的角度来说航空业是第一位，石油化工业是第二位，旅游饭店是第三位，这就很自然产生一个疑问，122个行业的比较，旅游饭店的资金密集度占了第三位，怎么能说投资小呢。后来主要分析的论点是，旅游是一个综合性的产业，有劳动密集型的，有资金密集型的，也有知识密集型的，所以不能笼统地说旅游业是投资小见效快。这个认识现在大家已经公认了，即饭店行业是长线投资，而且资金密集度比较大。但当时为什么又有那一套说法呢?这就涉及到发展阶段的问题，当时的那套说法是从发达国家的旅游教科书上搬下来的，描述的是发达国家旅游业的发展情况，我们搬过来直接就端在刚刚起步的旅游业发展上，就不可能准确。当然，这套说法对旅游业发展的初期应该说起了积极作用，但是造成一种认识的混淆，也形成了“以旅游养旅游”的错误政策，也有负面作用。再比如，八十年代中后期，学术界有个争论，即旅游业是经济性的还是文化性的，这个争论到现在也还存在，后来于光远先生概括了一句话：旅游业是经济性很强的文化事业，也是文化性很强的经济产业。现在来认识，实际上也还是有一个发展阶段的不同，把不同发展阶段的事情硬揉在一起说，这个事情就很难说得周全。因此，不管是从理论的角度还是

从实践的角度，包括从具体工作和实际操作的角度来看，发展阶段的问题是一个越来越突出的问题。而且，世界现代旅游业从战后开始五十年了，中国旅游业的发展从1978年开始已经二十多年了，有了这么长的实践过程，也应该总结一些经验了。

研究阶段性问题，实际上最终是研究现在怎么正确认识、正确把握和正确决策。从认识论的角度来说，黑格尔的辨证法提出正、反、合三个阶段。马克思吸收了黑格尔辨证法的精华，最后提出了否定之否定，螺旋式上升这样一个历史的辨证法，而且形成了一套方法论。在研究旅游发展阶段性问题的时候，自然而然也感觉到绝大部分事物的发展都是三个阶段。所以，三个阶段的提出也是辨证法的一种体现。但是从实证分析的角度来说，现在谈阶段性的问题更多的是一种经验的把握，是对世界旅游发展和各地旅游发展情况的一种把握。按学术规范，首先要有一整套文献检索和严格的数量分析，以及一整套案例的比较，在这个过程里提炼出对事物的认识，尤其是对阶段性判断的认识，才能够更准确。但目前比较重要的是要形成一套概念，形成一些简明的说法，如果概念能够立得住，说法能够被大家接受，对实践的指导性也就强了。在实际工作的过程中也有一种感觉，就是有时候几句简明的话起的作用非常大，复杂的论证和分析过程只是为了体现这几句话的科学性，真正起作用的就这几句简明的话，大家一听就记住了，而且逐步约定俗成，变成大家不断地反复宣传的观点，起的作用自然也就大了。实际工作需要比较高度的概括和比较准确的把握，而且还需要一种比较通俗的形式表现出来。宏观经济的把握和政策的制定需要一个科学的分析和论证的过程，但最终的表述形式越简明越好，越简明在实践中起的作用反而越大。 二、旅游发展阶段性问题

马克思曾经讲过一句话，大意是工业化国家所展示的只是发展中国家未来的前景。传统的计划经济体制就是在意识形态理想化的基础之上，希望绕过发展阶段，但是历史最终证明发展阶段是绕不过去的。我们在实践中，应努力缩短过程，实行赶超，但是不必追求全面跨跃，其中有些突破点也是有可能跳跃的。 总体发展的三个阶段

在社会的不同发展阶段中，形成了旅游的不同阶段。第一个阶段是农业社会，和农业社会相对应的，是上层人的旅游，是高档化的追求。第二个阶段是工业化社会，其中，和工业化初期相对应的，是中产阶层的旅游，中档化的需求。到工业化大发展时期，是大众化的旅游，标准化的服务。第三个阶段是后工业化社会，现在，西方发达国家进入后工业化时期，旅游已经成为人们生活中不可或缺的要素，相对应的就是特色化的旅游。

而我们现在的情况是这几个阶段并存，表现出来的旅游方式和旅游要求都是多种多样的。如果认识到这个情况，来实现超越，就要追求特色化发展。从发展阶段来说，这种超越就是一步到位。这种一步到位的发展思路，就可以带动很多规划和很多项目，从旅游角度来说，完全是可能的。现在旅游发展是一个大投入、大产出的时期，但大投入并不意味着资金可以浪费，好钢要用在刀刃上。这里面的关键是能不能做到特色化。如果我们在刚开始时就策划到特色化，实际上意味着从起点就已经一步到位了。

从另一方面来看，这也是旅游市场发育的三个阶段

从世界旅游发展过程来看，旅游市场的发育大体经历了三个阶段。 1.贵族化的旅游。这主要体现在上个世纪和本世纪的上半期，这种贵族化的旅游只能是少数人的行为，因为那时候经济社会文化诸方面的条件都没有成熟，也没有可能达到普及化的程度。

2.大众化的旅游。二次大战以后，现代旅游业开始大规模发展，但是二战以后的早期也还是贵族化的旅游，之后随着新技术革命浪潮的兴起，社会生产力的蓬勃发展，西方社会经历了二十年(1955-1975年)的黄金发展时期，在这样的背景之下，大众化的旅游开始产生，商品化的旅游也越来越发达。

3.细分化的旅游。旅游市场的发育逐步走向细分化，主要体现为需求的个性化和旅游产品的定制化，现在发达国家正在往这个方面转化。

从这三个阶段来看，我们现在大体上处在第二个阶段，就是大众化旅游开始兴起，但是市场的发育程度还远远不够。目前旅游市场存在着一系列的问题，

很重要的一点就是不仅没有市场的细分化，旅游企业在市场里连专业化的分工也没有，大家在重复的市场上推销重复的产品，拉重复的客户，这个市场就必然会混乱。因此，分析现在市场的混乱，一个方面的因素是工作经验和工作力度的问题，一个方面的客观因素就是我们现在正处在旅游市场发育的第二个阶段的早期，即使现在力度达到百分之百，市场一定程度的混乱也是不可避免的。如果说我们逐步走到第二个阶段后期，甚至进入第三个阶段，市场秩序就相应地会好得多。

（二）旅游产业功能三阶段

从50年开始的现代旅游发展的历史来看，旅游发展的功能有这样三个阶段，第一个阶段是经济功能，第二个阶段是多种功能，第三个阶段是生活质量功能。

1.经济功能阶段。任何一个国家旅游业的起步阶段主要的功能都是经济功能。在这个阶段，旅游的创汇和创收作用突出，在区域经济的发展中作用更加突出。

2.经济功能为主，多种功能共同发挥阶段。随着旅游业一步一步地发展，进入第二个阶段，就从经济功能逐步演化成多种功能，在这种情况之下，各个国家对旅游的关注点不同了，客观要求也在变化。这在机构设置上可以看得很清楚，如日本的观光局设在运输省，这种机构设置和日本从发展中国家进入发达国家的历史因素有关，因为设在运输省更主要的是从产业发展的角度着眼的，是从旅游供给条件的完善和协调着眼的。英国原来是把旅游管理部门设在劳工部，也就是说英国的政府对旅游所关注的主要点是旅游的就业功能，所以设在劳工部，近几年又转至文化部。法国把旅游设在文化部，他们更看重的是旅游的文化功能和自身文化资源的开发。美国索性就没有旅游局，因为美国是市场经济高度发达的国家，但白宫有一个旅游委员会。从各个国家不同的机构设置可以看出各个国家对旅游的关注点。目前，发达国家基本上达到了以经济功能为主，多种功能共同发挥的状况。

3.注重生活质量阶段。即旅游发展的最终目的是要提高广大人民群众的生活质量，这也是旅游发展到成熟阶段的一个标志。

从产业功能的角度来看，中国旅游业大体上还是处在以经济功能为主的阶段，也就是说处在旅游业发展的初期，但是沿海一些发达地区已经提出了经济功能为主多种功能并进的目标，实际上已经开始向第二个阶段跨进了。中国国家很大，很多事情不可能一刀切，也不可能齐头并进。但是从长远来说，旅游发展最主要的着眼点和最根本的目标就是生活质量。

如果从机构设置上来说，我们目前的机构设置基本上突出表现出了以经济功能为主的发展阶段。但从管理关系的角度来说，反映了从传统的计划经济向市场经济过渡的特点。旅游部门传统上是外事部门，1965年归属于外交部，到1983年正式成立国家旅游局，现在主管的副总理也还是主管外交的副总理，这种管理关系本身有一个历史演进的过程，但是现在这种管理关系还没有能够准确地反映出旅游以经济功能为主的发展阶段。 （三）发展模式的三个阶段

从市场经济的自然发育过程来说，旅游的发展模式应该是先产生国内旅游，即从需求的角度开始，然后产业逐步培育，开始发展入境旅游，之后开始国民出境旅游，正常的发育过程应该是这样的过程，这样，最终形成一个比较完善的发展模式，即国内旅游、入境旅游、出境旅游三足鼎立。

中国在发展模式的形成过程中走的是一条超常规的路，八十年代初期国家发展旅游业的目的是外汇需求，所以，在旅游发展的模式上是和国家总体的赶超战略紧密联系在一起的，为了尽多尽快地获取当时经济建设中最宝贵的外汇资源，在正常的发展过程中超前楔入了入境旅游的发展，这也是各个发展中国家在旅游发展中大体上共同走过的一条路。这种模式的好处是可以使我们在短期内形成比较强的国际旅游的产业体系，能够尽多地获取外汇；它的毛病在于违背了市场发育的自然过程，造成了国际旅游的产业体系和国内旅游市场衔接不起来，这样的一个发展模式不大经得起风浪，也不大经得起市场周期性的变化。这在中国旅游的发展历史过程中实际上已经清楚地体现出来了，尤其是1989年以后这段

过程，形成了国内市场、国内需求和国际市场、国际需求两张皮，不能相互补充，这就是发展模式所产生的问题。所以从发展阶段来说，中国发展模式的第一个阶段是非正常阶段，这种非正常阶段的产生主要是国家经济发展总体战略的要求和投入水平的限制，我们当时不可能有大规模的投入，不可能在那么短的时期内形成全面的旅游产业体系和完善的发展模式，更何况那时我们的国内旅游需求还没有培育出来，客观上也没有形成，因此就形成了国际旅游超前、国内旅游滞后、出境旅游缺位的状况，这是一个非正常的发展阶段。

到第二阶段，即目前的这个阶段，从发展模式上来说现在已经基本到位了，形成了以国内旅游为基础，以入境旅游为主导，以出境旅游为补充的发展模式格局。也正是在这个阶段性的判断上，国家旅游局提出了大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游的总体发展方针，这也是和现在所处的阶段相符合的。

再进一步发展进入到发达阶段，发达阶段的模式应该是三个市场三足鼎立、三驾马车并驾齐驱的阶段，这也许是我们十年或者二十年以后的阶段。世界旅游组织预测，到2020年中国成为世界第一位的旅游目的地国家，每年接待海外旅游者1.37亿人次；预测的另一项目标就是到2020年中国的出境人数达到1亿人次，居世界第四位。我们在编制全国“十五”旅游规划的时候分解了一下，发现这个目标很难衔接，如果按这个目标来说，今后二十年中国的出境旅游年均增长率要达到13.6%，适度发展出国旅游就变成了超常规高速度发展出国旅游，这和我们现在的发展方针是相违背的，13.6%的年均增长率高过了规划旅游总收入的年均增长率，更高过了入境旅游的年均增长率，所以对这个指标简单地衔接不大可能。但是世界旅游组织专家的结论有研究的依据，也有研究的道理，这里所展示的不在于具体哪个数字怎么确定，展示的是未来形成一个比较成熟、比较完善的发达的旅游发展模式的前景。到那一步的时候，入境旅游、国内旅游和出境旅游这三个市场真正达到一个三足鼎立的局面，相互补充，共同发展，也是中国旅游的国际化发展的真正前景所在。 （四）投入产出三阶段

从投入产出的角度来说，旅游发展大体经过了“高投入低产出”、“中投入中产出”和“低投入高产出”三个阶段。

1.高投入低产出阶段。旅游发展的早期阶段表现是高投入低产出，这和我们原来的说法恰恰相反。之所以这么说，主要原因就是在旅游发展早期也是社会发展的总体水平比较低的时期，那时旅游业的发展不仅是自身需要投入，而且背负了很多基础设施的投入。因此，在旅游发展早期有两个主要的制约，第一个制约是社会基础设施的制约，第二个制约是社会环境的制约，这两个制约因素就决定了旅游发展的早期肯定是一个高投入低产出的时期。比如八十年代上半期，通讯设施不到位，北京的一批宾馆只好自己集资专门修了一个电话分局，以满足海外游客的需要，这就是社会基础设施的制约。还有一些是属于社会环境的制约，就是大家认为旅游项目是赚钱的，是唐僧肉，谁碰到都要咬一口。这两个主要因素就决定了旅游发展的早期必然是一个高投入低产出的时期。当然，里边也有特例，即从市场环境的角度来说，旅游发展的早期，很多服务设施由于供不应求，所以体现在单体企业的效益上是比较突出的。比如第一个中外合资的饭店北京建国饭店，开业两年之后投资就收回了，到现在为止北京建国饭店已经收回了九个，应该说是效益比较好的，因此也不能笼统地讲那时是高投入低产出。但是从宏观角度来判断，从投入产出率的比较来看，在发展的早期应该是这样的一个阶段，各个旅游项目都背负了大量的基础设施，实际上是把一些需要政府做的事情转移到项目上来了。现在很多地方也还面临着这个问题，比如要开发一个景区，一开始着手就是道路、水、电、煤气等一系列的设施，真正从投资商的角度来说，很多东西都是属于社会环境的因素，是社会基础设施的发展，只有这些发展了，投资商才来，但是现在我们不得不在投资的时候把这一系列的东西都加进去。当然也有另外一个方面的好处，就是由于旅游项目的开发拉动了社会基础设施的发展。严格地说，这两个原因不是市场经济条件下必然产生的，而是在发展中国家的发展早期必然产生的，

2.中投入中产出阶段。现在全国多数地区都处在这个阶段，少数地区还处在早期阶段。达到中投入中产出阶段的背景就是社会的基础设施在不断改善，这个因素的制约和旅游项目的负担越来越少了，各个方面的社会资金和外资都在进

入，从投入量来说没有早期那么大，但由于环境改善，产出水平也在逐步提高，这样就形成了一个中投入中产出的局面。

3.低投入高产出阶段。这是旅游的发达阶段，也就是八十年代早期照搬过来的西方教科书上的说法，即“旅游业投资小、见效快，利润高，创汇多，就业多”等等，这一套说法是在旅游发达阶段才可能产生的。到了那个时候，旅游的拉动作用最强，市场前景最广阔，只要有相应的市场需求，投入之后就会迅速见到产出，而且产出的效益比较高，那时的投入应该说是比较单纯的经营性项目的投入，是市场性的投入，用不着背负着这么多的社会基础设施的投入。发达国家就是这种状况，方方面面都很完善了，只要发现这个项目有市场需求，投资商马上就来且马上就见效，而且效益马上就比较显著。

从这个角度来说，把这三个阶段区分清楚，很多话就好说了，而且能够说得比较清楚。所以，我们的工作方针就是尽可能地缩短早期发展阶段，进入中期发展阶段，尽可能早地达到发达阶段，这样旅游的效益就全面体现出来了，当然尽可能早、尽可能快里边一个重要的前提就是基础设施是不是完善，社会环境的制约因素能不能逐步地减少，这是重要的前提。 （五）旅游和财政关系三阶段

各地的财政局都在提这个问题，感觉旅游产业发展得好，但是财政的盘子里看不到，能看到的就是每年从财政的盘子里给旅游拨钱。这里也有阶段性的问题。

1.富民不富国阶段。旅游发展，富民的功能是第一的，因此在这里不但要算加法也要算减法，加法就是给财政直接增加收入，减法就是在财政盘子里减少支出。很多贫困地区之所以发展旅游的积极性很高，就是不但是看到了加法的功能，更重要的是体会到了减法的功能。一个地方的旅游项目开展起来了，当地的老百姓马上受益，之所以很多老百姓宁可勒紧裤腰带，从吃饭的钱里扣出来集资发展旅游，就是因为他们看到了这个功能，即旅游的发展和他们的切身利益是紧密相关的。

2.富民富地方阶段。发展到这个阶段，老百姓兜里有钱了，地方的财政也能看得到。尤其是1994年以后，国家实行了税制改革，旅游的税收都是地税，各地对旅游的重视程度也发生了显著的变化，这里隐含了税制改革作用。比如现在搞工业项目，除了其它的税种之外，最重要的一个税种就是增值税，增值税75%要上交中央，25%留归地方，这是以国税为主，以地税为辅。投入了大量的资金把工业项目搞上去了，风险还很大，往往有些工业项目搞上去之后市场就没有了，能够抗过风险后形成的收益75%交中央，所以地方自然而然地会有一种比较，会有一种选择。但是搞旅游不同，搞旅游的税收百分之百都是地方拿到手。反过来研究，现在旅游商品的生产始终上不去，里边也包含税制的因素，因为旅游商品生产属于工业性的项目，把这套东西搞起来花的力气不小，大头也是国家拿走。虽然影响旅游商品生产的主要因素还不是税收政策，但是里边隐含着这个因素。发展到第二个阶段的时候应该说地方对旅游的重视程度空前加强，直接看到了旅游对财政的好处，这里除了收入的增加之外同时也包括财政支出的减少。

3.富民又富国阶段。即旅游和财政的关系是既富民又富国，这是发达阶段。 现在我国各地大体上还处在第二个阶段，或者说正在向第二个阶段转化，有些旅游刚刚发展的地区现在还是处在第一个阶段。但是总体来说在这个过程应当始终重视富民这个功能，这样旅游和财政的关系就能够处理得比较到位。现在这些事情只是有一些案例，有一些经验的把握，还没有一个全面的数量分析，但是根据各地发展的情况、发展的阶段和发展的经验，大体上可以勾画出一个发展阶段的过程来。

（六）旅游增长速度三阶段

这就涉及到刚开始提到的能不能保持20年持续发展的问题。首先，有一个共同的现象，这也是世界各个国家发展旅游的共性，就是旅游经济的发展速度始终高于经济的平均增长速度，各个国家如此，全世界也是如此。这是一个总的现象，这和旅游的一些特点与内在的规律有关系。原来讲旅游是依托性很强的产业，所以只能依托于、受制于社会发展水平。现在来看，很多因素都发生了根本

性的变化，现在社会不缺少供给能力，缺的是市场需求，之所以旅游能有目前这种发展形势和发展局面，最根本的一点在于旅游有大的市场需求。在市场经济条件下，需求是最大的资源，市场是最大的优势，哪个行业有需求、哪个行业有市场、哪个行业就有发展，这是一个根本性的问题。再比如说旅游是综合性很强的产业，原来我们论证综合性，论证来论证去论证的都是对旅游发展的制约，现在论证的角度变了，依托性、综合性已经不是旅游的制约因素，而是旅游的促进因素。正是在这种情况之下，旅游的发展速度形成一个特点，就是爆发性的增长，这种爆发性的增长对我们来说是在新的发展阶段的一个新的判断。所以，从这个角度来看我们应该有信心，保持中国旅游业在未来20年平均增长12%的速度。也就是说，从这些规律性的因素分析，存在持续增长的条件。

增长速度三个阶段不仅是一个速度问题还有一个质量问题，需要把速度和质量联系在一起进行分析。

1.高速低质阶段。就是增长速度高但相对来说质量比较低，这也是在寻求规模阶段的必然现象。

2.中速中质阶段。就是发展速度中等质量也是中等，我们现在大体上也是这个阶段，如果说过去20年我们年均增长能够保持在20%，未来20年规划现在定在12%，实际上就是一个中速，当然这个中速是相对于自己而言的，如果和国民经济总体相比，和世界旅游业总体增长相比，这还是一个高速增长。 3.稳速高质阶段。我们所讲的稳速相应来说也还是一个比较高的速度，在这个过程中我们不但要追求速度更要追求质量，要在质量的基础上达到速度的增长，应该是这么一个过程。

总体来看，在这三个阶段里有三个重点，在旅游发展的早期阶段重点是规模，即我们要求规模，到中期阶段重点是质量，到了发达阶段重点是效益。这三个阶段也不好一概而论，质量和效益是永远需要追求的，不能在发展的早期只讲规模不讲质量不讲效益。但是客观来看毕竟有一个工作重心的把握，如果我们在发展早期不讲规模就很难谋求新的发展。没有规模就没有地位。比如说，我们现在讲旅游总收入4002亿元，相当于GDP的5%，这就是规模。这三个阶段的

不同特点使我们工作的把握也有三个重点：就是从规模到质量到效益，这样脉络就比较清楚了。 （七）旅游增长三阶段

1.自然性增长阶段。在旅游发展的早期阶段主要是一种自然性增长，在80年代到90年代上半期，或者严格地说整个80年代，我们都是处于一个自然性增长的过程，那个时候还是卖方市场，供不应求。

2.竞争性增长阶段。到80年代的后半期逐步转变成买方市场，转化为买方市场就意味着从自然性增长转向竞争性增长。进入90年代之后全面进入到竞争性增长的阶段。在这个阶段中，单纯等客上门这条路已经走不下去了，必须积极地开发市场，积极地努力参与国际竞争，才能多分一杯羹。现在不仅是国际旅游，国内旅游这几年也开始进入了竞争性增长的过程。全国各个省区市包括各个旅游城市，在国内旅游市场的促销方面形成了高潮，促销的方式不断创新，促销的力度越来越大。在90年代初期，我们在国际旅游上进入了竞争性增长，到了90年代的后半期，在国内旅游方面也全面地进入了竞争性增长阶段。实际上，现在各地旅游局的工作重点主要是放在国内旅游方面。现在不光是旅游企业在积极进行国内旅游促销，这两年最突出的特点就是政府主导型，是以城市甚至以省为单位进行促销。这两年最突出的现象就是各个城市和各个省组织促销团到周边地区、临近地区进行大规模的促销。象北京这样的城市原来是不动的，这两年也开始组织到辽宁、内蒙、天津、河北这些地方促销宣传北京，这就标志着我们已经全面进入了竞争性增长的阶段。

3.共赢性增长阶段。所谓共赢性增长就是不但我要得利你也要得利，现在在国际商战里追求客户的满意率已经不是最高境界了，最高境界就是要帮助客户赚钱，我能够帮助客户赚钱，客户也一定能帮助我赚钱。所以这就不光是一个服务到位，客户满意的概念了，这个层次已经低了，下一步的发展就应该是一个共赢性的增长。经过5年左右，共赢性增长应该成为旅游行业的共识，之后再采取一系列的措施加以落实，5年到10年的时间共赢性增长的局面就会来到。这

次中美“入世”的双边谈判有一个词叫得最响，就是“共赢”，中美签署的双边协议是一个共赢的协议。

对应这三个阶段，还形成旅游增长方式的三个阶段。第一个阶段是外延式扩大和粗放型增长阶段，这也是追求规模的阶段；第二个阶段是过渡阶段，从外延式扩大为主过渡到外延式与内涵式发展并重；第三个阶段是以内涵式扩大和集约型增长为主，进入旅游发达阶段。 （八）区域发展的三阶段

从区域发展的总体过程来说，这三个阶段就是从东部开发阶段到中部开发阶段到西部开发阶段，过去20多年的发展大体上是这么一个过程。从旅游发展的起步来说，东部、中部、西部基本上是同时起步的，但是在发展的过程中，由于方方面面条件的限制，实际东部的发展速度快，中部次之，西部更次之。从发展阶段来看，自然而然就形成了一个东部率先发展中部随后发展西部最后发展，实际上是这么一个阶段性的过程。这也是和国家80年代的整体战略相关的。就是东部发展之后，按照区域梯次逐步转移，形成这么一个发展过程。现在提出西部大开发并不意味着东部地区是十全十美的，应该说东部、中部、西部都在发展的过程中，只不过有不同的阶段性要求，也有不同的阶段性特点。

目前，东部地区已经形成中国旅游产业的主体，对东部地区的要求就是上水平，出精品。真正从产业规模来说，东部地区有一些地方已经很难有大的做为，但是从产业素质的提高上，这是真正可以施展身手的地方。中部地区可以说是战略的替代地区，或者说是战略的延伸地区，对中部地区的要求就是上规模，出特品。中部地区首先要上规模，没有规模就达不到战略延伸的目的，在产品开发上就是要出特品，按照自己的优势来发展，特品不一定是精品，但是特品应该是在市场上最具有吸引力的东西。西部地区是旅游发展的后劲所在，如果就现在来说，在工作要求上就应该是上开发，出绝品。因为现在还谈不上规模，还处于发展的早期阶段，所以首先需要大规模的开发。在产品方面的要求就是要出绝品，西部地区的很多资源是不可替代的，是唯我独有的，所以必须要出一些绝品，而且也有条件出一些绝品。这样，三个不同的地区，处于不同的发展阶段，形成不同的

工作要求，全国统一来看，就会形成一个比较好的组合，形成一个比较好的战略发展过程。

（九）旅游方式的三阶段

所谓旅游方式就是旅游者参加旅游的方式。旅游方式的三个阶段实际上也是旅游需求三个阶段的反映。

第一个阶段就是团队式旅游。团队式旅游体现了旅游发展大众化的方式，主要的格局是团队方式。

第二个阶段就是小包价旅游。小包价旅游是一种半团队半散客的方式，这里边反映了旅游者逐步成熟，也反映了旅游需求的变化。

第三个阶段就是以散客旅游为主。散客旅游为主体现了旅游者的个性化需求，也表明了从供给角度来说旅游产业的水平不断提高。

旅游方式的三个阶段也是旅游需求三个阶段的反映。现在国际上团队旅游和散客旅游的大体比例是3：7，30%的团队客人，70%的散客，但是对于中国来说，目前还达不到，我们的海外旅游客人团队和散客的比例现在大体上是5：5，这和国际上相比还是有一个比较大的距离。国内旅游现在不好判断，因为国内旅游处在发展的早期阶段，我们现在追求的是国内旅游组织化程度的提高，就是国内旅游团队的比例应该提高。从1993年开始，国内旅游团队占整个客流比重的3%，之后大体上平均每年增长一个百分点，到98年达到8%。国内旅游方面追求的还不是一个对应散客大发展，形成个性化供给的局面，现在还要提高组织化程度。既然是在发展早期还要对应发展早期的特点，总体来说，如果国内旅游的组织化程度达到30%，这大体上就是一个极限目标了，要达到这个极限目标恐怕也需要一个过程。但是国际旅游这个比例也在逐步调整，要从团队为主转到团队和散客各占一半，再进一步的转化是散客为主。

总之，从长远的发展目标来看，国际旅游是适应发展趋势，针对客人的个性化需求，形成散客为主的局面，比例大体上是3：7，这就达到国际上的一般水平。国内旅游是逐步提高组织化程度，追求的目标大体上也是3：7。从旅游

方式来说到了比较发达的阶段，两个不同的目标方向最后达到一个大体相同的比例。这是一个发展的自然过程，长期维持团队旅游尤其是我们现在以文化性观光产品为主体的团队格局，很难适应市场的长远发展。以文化性观光为主体的这种团队旅游实际上就是半军式化旅游、拉练式旅游，小旗子一摇，几点钟集合，看完之后小旗子又一摇上车，到下一个点急匆匆又开始。就目前的这种发展阶段和旅游方式，客人只能容忍，因为还有一系列的具体因素，比如说我们的语言环境现在还不行，这也是中国讲旅游发展环境里一个重要的因素，也是我们天然的一个弱势。如果没有好的语言环境，外国人到中国来之后，就会感觉到这个环境很陌生，有很大的距离，甚至有紧张和不安全感，可是语言环境的改善不是一天半天能够做到的，所以在这种情况之下，大家不得不接受这种团队旅游的方式，可是从市场需求的潮流来看这种方式已经不行了，所以就势必在发展的过程中有一个调整。

（十）旅游资源开发三阶段

从各地的发展过程和情况来看，大体经历了普遍开发、重点开发和创新开发等三个阶段。

1.普遍开发阶段。旅游资源开发的第一个阶段是普遍开发，普遍开发创造的结果就是遍地开花，由于普遍开发和遍地开花，使很多资源的效益没有充分的体现出来，但是在发展的早期阶段是很自然的。从旅游局的工作角度来说，老百姓开发旅游资源有积极性，我们就应该支持，各地政府对开发旅游资源有积极性我们也应该支持。严格控制，避免重复建设，这个道理是对的，但在做法上是不对的。如果上来就提这一套，等于是影响了各地的发展，妨碍了各级的积极性。在这种情况之下，在旅游开发的早期阶段，我们就必须付出一点代价。这个观点可能很多人不赞成，尤其是一些学术界的同志不赞同，但却是实情。即使从道理来说，严格地讲，重复建设是市场经济的一个必然，没有重复建设就没有竞争，如果说全国只有一个的项目肯定是垄断经营项目，这从根本上就违背了市场经济规律，效果也不会好到哪里。所以市场经济本身就隐含着重复建设的因素，但是要避免不合理的重复建设。另一方面，在一个灵活高效的市场经济体制下，进入和退出的流动性都比较大，进入和退出的壁垒都比较小，所以才可能做到优胜劣

汰，最后把好的留下来，我们现在由于没有形成一个灵活高效的市场体制，所以有时候过分强调避免重复建设会产生副作用，原因不在于重复建设而在于不合理的重复建设，更深层次的原因在于缺乏灵活高效的进入机制和退出机制。就目前来看，重复建设造成的结果是比较沉重的，很多地方的农民也都在背复着旅游资源开发重复建设的结果，不合理重复建设的结果。所以，避免不合理的重复建设，提高开发效益这应该是我们工作的方针，而且我们要指导农民、指导各地、指导各级来避免不合理的重复建设，但是不能简单化地反对重复建设，这些情况是早期发展阶段的一种必然现象，我们所要做的就是要尽快结束早期发展阶段转入第二阶段。

2.重点开发阶段。即从普遍开发转向重点开发，重点开发的特点是规划性开发，可以说现在全国多数地区都已经开始进入这个阶段，所以这两年以来对各地对旅游规划的重视程度是空前的，大家都普遍认识到，丰富的旅游资源靠普遍开发和遍地开花这样的方式显然是不行的，不能再这样蛮干了，所以规划性开发形成重点开发是进入的第二个阶段。

3.创新开发阶段。从市场角度来说就是竞争性开发，进入到这个阶段之后，大家追求的是什么样的项目是最好的，是人无我有的，现在很多地方已经充分意识到，人家干过的事我就不能再干了，一定要创新。进入这个阶段，可以说是旅游资源开发进入到一个比较成熟的阶段。

如果从需求的对应关系来说，普遍开发适应了普遍性的大众化的需求，这也是早期的需求；重点开发和规划性开发实际上是对需求的引导，是对需求更深层次的适应；第三个阶段的创新性开发和竞争性开发，实际上是创造需求，是把需求的潜在的东西更深层次地挖掘出来。

但是这是一个历史过程，在这个历史过程中我们也必然要付出代价。现在学费已经交了不少，也应该毕业了。从发展过程来看，尤其是在主题公园的开发上，可以说这是走弯路走得最大的。主题公园的开发是一般所说的人造景点项目，投资都比较大，在市场上形成的效应是一段时期的短期效应，被称作“电影效应”，就像进口大片一样，这一轮放过去了，赚到钱就赚了，赚不到就过去了，再放一

轮是不可能的，我们很多主题公园项目都是这样。按道理来说，农民对他们的钱是最负责任的，但是农民开发旅游资源的项目失败的也不在少数。因此，作为各级旅游局就有责任也有义务来指导这种开发。现在主题公园的开发进入了又一轮，这一轮是比较高层次的一轮。但是其他依托自然资源和文化资源开发出来的项目，总体来说，应该有相应的市场稳固性，因为依托自然资源和文化资源造成的一个客观的态势就是有特色，有了特色在市场上就有了基本的保证，当然这也需要一步一步地提高，也就是说从旅游资源开发上要从普遍开发转向重点开发进一步转向创新开发，所以就要研究人无我有，甚至要研究到绝无仅有，最好是我这件事情干完了别人都干不了，因为旅游资源本身就有一种垄断性的特点，转换过来说，就是旅游资源的开发里有重复建设的因素，但除了主题公园方面，其它方面的重复建设并不突出。同时旅游资源开发和旅游产品还有一个联动效应，比如说爬过泰山了，下一个目标就是要争取把五岳都爬遍，并不是说爬过泰山其它的山就可以不爬了，爬过黄山了，下一个目标就是要把三山都爬遍了，这两座山一爬，下一个目标就是要爬八个山，三山五岳都爬遍了，再进一步可能到珠穆朗玛峰脚下去看一看，这就是一种联动效应。这个特点和其它行业不同，旅游资源开发的这种联动效应从根本上使我们避免了不合理的重复建设，现在比较突出的反映就是在主题公园建设上。规划性开发、重点开发比起普遍开发来说就是从盲目到不盲目，竞争性开发比起规划性开发来说应该是一个更高的层次。现在全国正在从普遍开发转入到第二个阶段即重点开发的阶段，有一些发展比较晚的地区现在刚刚进入普遍开发的阶段，也就是说，对于这些地区，现在遍地开花、盲目建设的隐忧是存在的。 （十一）产品开发三阶段

旅游资源开发之后就会形成旅游产品，但是旅游资源开发和产品开发在内容和规模等各个方面并不完全是一致的，有些旅游产品可以无中声有，有些旅游产品可以搞软开发。比如搞大的节庆活动形成的旅游产品依托的是当地的人文内涵、历史传统，所以和我们一般的开发自然旅游资源、人文旅游资源的概念不完全相同，内容也不完全相同。产品开发的三个阶段是依托现状阶段，深化开发阶段和市场导向阶段。

1.依托现状阶段。依托现状大体上就是有什么干什么，从开发的早期来说也是如此，各地搞节庆搞得很热闹，八十年代有一幅漫画：两个人在翻一本大词典，叫做《中国节庆大词典》，有一个人说“芝麻节、西瓜节都有了，鸡毛节、蒜皮节怎么还没有找到?这幅漫画是讽刺我们搞节庆活动搞得过多过滥，看完之后印象非常深刻。实际上也反映了依托现状搞产品开发只能是有什么干什么。但是这至少是个历史性的进步，也就是开始注重如何把资源凝聚起来转换成为产品，虽然有些地方不太成功，但是在摸索的过程中形成了很多经验，积累了很多经验，也总结了很多经验，并一步一步走向成功。

2.深化开发阶段。从各地的经验来说主要是一种文化性的深化，就是在产品开发的过程中大家越来越注重挖掘当地的文化内涵，这种挖掘可以有自然性的载体，物理性的载体，比如有湖、有江、有山等各种各样的载体，这些载体怎么能转化成产品，如何挖掘文化内涵就变成越来越突出的问题，实际上全国旅游行业现在已经进入到这个阶段，大家都在研究如何在文化上作文章，如何在文化上出新，因为只有文化性的东西才是无可替代的，才有可能达到绝无仅有，但是现在有一些文化性的东西只满足于做表面文章，真正的文化内涵的深刻挖掘还不足，如果把文化深刻的内涵和表面的东西都做足了，开发出来的旅游产品就会形成拳头性的产品。

3.市场导向开发阶段。市场导向是依据市场的需求，不是有什么干什么，而是市场需要什么干什么，这是一个根本性的变化。和资源开发的三个阶段相对应，竞争性的资源开发就意味着产品开发只能以市场为转移。由此又延伸出一个问题，就是开发的时间性。从市场导向这个比较发达的产品阶段来说就不能是有什么干什么，而是市场需要什么就干什么，这就要求在开发上也要讲时间性，不能我们这一代人把所有的事情都干完，有些东西也得留给子孙后代，因为现在市场条件还不够成熟，在这种时候急于开发就是高投入低产出，就不如等一等，培育市场，待市场条件成熟了再开发，这恐怕就会好得多。但是这里又隐含着一个矛盾，就是现在大家的积极性都起来了，都在努力研究，都想有什么干什么，所以既不能阻碍这种积极性，又要积极指导，形成阶段性开发。很多地方在自然资源和人文资源的开发上也都存在这个问题，比如现在可进入性不强，这个地方就

不能动，如果动了以后没有可进入性就等于白干，再比如现在这个地方相应的市场还没有培育出来，如果你急于把它开发出来了，没有客人来也是白干。因此，产品的开发和市场的培育这两者相辅相成，市场成熟到这一步开发也就到这一步，通过开发促进了市场的发育，通过市场的发育又进一步促进产品的开发，这样形成一个相辅相成的过程。这就要求在项目上必须考虑分期，一期工程要达到什么目标，二期工程要达到什么目标，三期工程达到什么目标，最终达到一个什么目标，把这个阶段划分出来再和市场衔接起来，这个项目的成功的可能性就比较大。再进一步就涉及到可持续发展的问题，有了市场需求的导向，有了阶段性开发的目标，我们就可以保持一个可持续发展。从这个角度来看，产品开发的三个阶段和资源开发的三个阶段基本上是可以一一对应的。

（十二）市场开发三阶段

1.漫天撒网阶段。市场开发的第一个阶段是漫天撒网，大面积开发市场，觉得所有的客源都应该是我的客源，实际上从市场学的角度来看这是不对的，只有你能抓到手的客源才是你真正的客源，不可能所有的客源都是你的，但是在开发的第一个阶段往往都是这么判断。所以在实际过程中，经常听到一套比较习惯的语言模式，比如一说就是北京有1300万人口，如果有十分之一的人到我这儿来就是130万人，上海有1200万人口，如果有十分之一的人到我这儿来就是120万人，根据什么讲十分之一。但是很多项目策划都是这种想当然，然后把这个市场圈一划，划完之后得出一个结论就是这个项目可行，这就是市场开发早期漫天撒网式的思路和大面积开发市场的思路。

2.主抓重点阶段。到了第二个阶段就是市场分化，抓重点市场。不管是各个省、市开发国内旅游市场，还是全国开发国际旅游市场，都是这样，现在这个轮廓越来越清楚，就是市场在逐步分化，我们抓我们的重点市场，从市场开发的投入产出比来说也会有更高的效能，这样就需要针对重点市场推出重点产品。比如说修学旅游在日本、韩国、东南亚都是一个比较大的市场，但是修学旅游不是

每个地方都能做的，现在是重点的企业和重点的地区在重点开发修学旅游市场，相应来说这是比较成熟的。可是多数地区还没有完全做到这一步，对市场还是一种狂轰乱炸，一说就是我这里有什么。在这里边我们得想一个道理：美国是世界上最发达的国家，美国文化尤其是现代文化的影响可以说是遍及全世界，我们还是专门干这一行的，能不能把美国的50个州数一遍，没有一个人能数全。反过来说，中国只是一个发展中大国，我们31个省到美国去市场开发，上来就说我省如何如何，谁知道贵省在哪里。所以后来造成一种结果，就是有的地方反应过来了，比如贵州一促销就说是出茅台酒的地方，四川一促销就说是出熊猫的地方。在这种情况之下凭想当然开发市场显然是不行的，经过这么多年的发展，中国的综合国力大大提高，国际影响、国际形象、国际地位也大大提高，但是对于很多人尤其是一些美国人来说，在他们的印象里中国人现在还是梳辫子、裹小脚。面对着这样一个市场情况，我们只靠漫天撒网、大面积开发怎么可能呢!所以就自然而然地转向重点产品针对重点市场，针对市场分化的情况重点开发。 3.纵横结合阶段。第三个阶段不光是市场分化，还有市场细化，我们不但要研究市场横向的面，也要研究市场纵向的层次，再进一步要分化市场的族，这个族是个新的概念，比如说日本把骑摩托车疯跑的年轻人叫“暴走族”，这就是一个群体，进一步研究就要研究到市场细化的“族”的概念。比如在国内旅游市场上有一批30岁左右的白领阶层，这批白领月收入3000-5000，这些人的消费观念就是挣多少花多少，没有成家立业的概念，也不想成家立业，工作是把好手，玩也放得开，要的就是这种刺激，这就是一个“族”，顺应这个族就可以形成一系列的产品，这就是市场的细化，就是专项产品对应专项市场。这就是从横向的面深化到纵向的层，再深化到点上的市场族，所以，市场进一步细化的发展趋势到发达阶段就要体现在这一步。

这也涉及到产品和市场的对应关系，一般来说是以老产品开发新市场，以新产品巩固老市场，以细分化的产品来对应市场的族。因为我们的老产品都是比较成熟的产品，所以开发新市场就要靠老产品去开发，但是要巩固老市场只能靠新产品。比如第一次到北京的先把北京的天坛、故宫、颐和园、十三陵等看一遍，第二次去的肯定不看这些了，经常去北京的肯定问北京有什么新东西，因为经常

去的就是老市场，就得靠新产品来巩固，再进一步就是靠细分化的市场来对应这个市场族。因此，针对市场的发展趋势，不论是在国内市场开发还是在国际市场开发上都是如此。比如日本大家都看好，这个市场容量非常大，是我们第一位的市场，在基数这么高的情况下，去年日本还有18%的增长率，说明这个市场有后劲，但是我们如果还是一般的泛泛开发，促销的效果肯定不好。现在形成了两个经验：一个是抓住这个市场不断地重复促销强化宣传，叠加性的宣传，比如一个省旅游局的局长，他到日本去过13次，其它地方都不去，就是抓住了日本市场，因为在市场促销里大家希望熟客户，有一种人和人的交往，所以也就抓住了这个市场。第二个经验就是不断地有新东西推出来，不断地有新东西给你看，这就是用新产品来巩固老市场，比如像河南，日本人很喜欢结社，所以日本有河南会，大概有几万人，凡是和河南有关系的人都加入河南会，日本还有青岛会，即日本人有个题目就结个社，我们就得抓到这一层，只有抓到这一层，有这样的题目，市场的细分化才能对应到他们这个组织，对应一个市场族。这样的产品开发方式对应这样的市场开发方式，基本上我们就可以从早期阶段一步一步走向发达阶段。

（十三）市场组织的三阶段

所谓市场组织就是旅游企业在市场上的运作方式和组织架构，从产业政策的角度来说就是产业组织政策，从发展过程来看也是三个阶段：

第一个阶段是市场组织的分散化，在这个阶段企业自行其事，而且基本上是以中小企业为主在市场上经营，这大体上是现在的状况。

第二个阶段就是集团化和网络化的阶段，旅游发达国家现在都已经达到了。 第三个阶段就是国家建立举国竞争体制，一方面是以企业竞争为基础，以联合竞争为主导，以国家级的大活动为龙头的体制；另一方面是各个相关部门积极支持，社会资源全面动员的体制。这应该是旅游发展更高阶段的一个体现，这是我们现在和发达国家最大的根本性的差距。

从市场组织的角度来看，我们大体还处在第一个阶段，市场上的企业小散弱差。提了多少年旅游发展要靠集团化、网络化、品牌化，但是到现在为止状况

还是很不理想。比如说美国第一大旅游公司是运通旅游公司，这是运通集团的一个子公司，运通集团一年的营业额是800亿美元，运通旅游公司一年的营业额是160亿美元，这只是一家旅行社。而中国7362家旅行社加在一起总收入是324亿人民币，相当于40亿美元，即我们全行业加在一起只相当于美国运通旅游公司这一家的四分之一。日本交通公社一年的营业额是100亿美元，也是同样的道理，我们全行业加在一起相当于交通公社的三分之一强。所以自然而然，在国际上的竞争力强弱就体现出来了，更何况旅游发达国家现在已经到建立举国竞争体制这个地步了。所以从这个角度来看，在市场组织方面，中国的落后更大。比如国家旅游局从1992年到现在连续九年组织主题年活动，对我们来说是一个历史性的进步、一个大的突破，但是在国际上相比还是小儿科，因为还没有进展到那个阶段。说得不客气点，就是小孩和大人打架是没有办法打的，我们要打架就是小孩和小孩之间，充其量就是当个孩子王，这就是一种客观态势，一种阶段性的落后。所以在这个方面应该认识得更清楚些，有些工作怎么做也会更清楚。这是市场组织的三个阶段从分散化到集团化到国家化。 （十四）旅游企业竞争三阶段

旅游企业的竞争在市场上的表现也是三个阶段：

1.价格竞争阶段。价格竞争是企业在市场上主要的经营手段，但也是比较原始的低层次的竞争手段，目前我们基本上也是处在这个阶段，有相当一部分旅游企业已经开始提升了；

2.质量竞争阶段。质量竞争可以说是高一层次的竞争方式，因为靠价格竞争很难求得发展，在恶性的削价竞争过程中使效益相应降低了。现在尤其是在旅游运行的主体行业旅行社和旅游饭店这两方面表现得最为突出，旅游景点还好一点，现在多数旅游景点还是一种刚性的价格，也有一部分旅游景点靠的是给导游回扣等变相的价格竞争手段，或更恶劣的手段在进行竞争，这实际上造成一种自己摧残自己的局面。1990年，市场第一次大的波动，当时饭店行业有一句话叫做“与其自杀，不如自相残杀”，后来市场形势恢复了，这句话没人说了，到了97年、98年这句话又冒出来了。自杀也好，自相残杀也好，都是死路，我们为

什么非要走一条死路呢?与其自杀不如自救，与其自相残杀不如联合自救。但是话是这么说，总体上还是处在低层次、低水平的竞争的第一个阶段，所以这几年内战打下来，大家也感觉这条路不能再走下去了，很多旅游企业在转向，即保持相应的价位，但一定要有相应的质量，所以就转向质量竞争。

3.文化竞争阶段。这意味着发展到更高的阶段，文化竞争是一种更高层次的质量竞争。旅游企业经营的就是文化，销售的也是文化，客人到旅游企业实际上就是购买文化、享受文化、消费文化，所以文化竞争才是竞争的最高阶段，也是最终的一条发展之路。现在相当一批旅游企业对这个问题已经有了比较充分的认识，在文化竞争方面做了很多很突出的文章，做得也非常到位。现在是在高星级饭店体现得比较充分，少数旅行社也开始搞。按道理来说，旅游景区、景点的经营彻头彻尾就是文化，但是经营的虽然是文化内容，而在经营过程中显得很没有文化，这是普遍的情况。本来是很高雅的文化性的东西，由于经营方式的粗放，服务方式的粗野使得没文化把文化糟踏了。这都需要一步一步发展，从价格竞争上升到质量竞争最终上升到文化竞争。 〔十五〕旅游企业制度三阶段

从旅游企业制度的变革过程来看，第一个阶段是计划经济下的传统体制，那时企业不成其为企业，至多是事业单位企业化管理；第二个阶段是并存阶段，各类旅游企业逐步改制，而相当一部分仍然保留原体制，同时，大量中外合资企业不断产生，形成多种体制并存的复杂局面。这也是一个混合阶段和过渡阶段。第三个阶段是现代企业制度阶段，以《公司法》为基础，企业向现代企业制度方向转型，形成有限责任公司、股份有限公司、合伙制企业等一系列现代企业制度形态。

与此相对应的旅游行业形态，第一阶段是事业型，第二阶段是产业型，第三阶段是现代型。 （十六）旅游管理三阶段

1.重点管理阶段。从20年的旅游管理发展过程来看，早期阶段主要是重点管理。在这个阶段那个方面有问题就管理那个方面的问题，那个方面能管就管

什么，80年代基本上是这样，国务院最中出台的最早的一个旅游法规就是旅行社管理暂行条例。在这个阶段管理重点就是旅行社和饭店。

2.全面管理阶段。到80年代后半期旅游行业管理开始产生，一直持续到现在。现在的旅游管理正在从重点管理转向全面管理，就是行、游、住、食、购、娱六要素的全面管理，而不只局限在旅行社或饭店。如果只局限在这两块旅游管理的面就偏窄，力度也不足。工作要一步步的做。今年要下大力气攻克一个难点，就是全面贯彻旅游区、点管理和服务等级标准。这个标准已经正式出台了，这一段是和各个部门协调，加大工作力度，同时在四个省进行试点，试点结束之后在全国推开，如果这一块能攻下来，实际上就是开拓了旅游行业管理的半壁江山。但是要把这项工作做到位也是不容易的，因为涉及到四、五个部门的现有管理体制。现在在管理方面，旅游部门的范围达不到，力度也达不到，但是有了责任都要承担，凡是客人有投诉就找旅游局。目前在旅游景区、点方面，建设部门、林业部门、宗教部门、文物部门、环保部门等等都在管，但是谁都没有管好，而旅游管理的一个基本出发点就是要对旅游者的权益负责，这也是旅游部门最主要的工作职能，正是以此为切入点提出旅游景区（景点）管理和服务标准。这套标准是经过国家技术监督局批准，由国家技术监督局发布的国家标准。现在问题的关键取决于我们的工作力度。从体制上来看，越到基层旅游局的工作越和景区、景点的联系紧密，有些县旅游局就叫风景旅游局，这种体制是种好体制。县旅游局抓旅游行业管理，原有范围太小，旅游景区、点也越应该成为县旅游局真正的工作着力点。旅游局工作就是这样，没有现成的权力，实际都是一步步的干出来的。这个标准涉及到旅游行业管理的基础性问题，这个标准推行成功了也意味着旅游管理进入到第二个阶段了，即从重点管理转向全面管理。

3.法制管理阶段。随着政府机构的改革，随着市场经济体制的逐步完善，法制管理的任务越来越突出。现在法制管理这方面正在进行，全国21个省、区、市出台了综合性的旅游管理条例，应该说是走在中央前面了。国家旅游法的出台，现在看起来进展困难，这也和有关部门的认识程度有关。从重点管理阶段转向全面管理阶段，逻辑上和工作实际上的要求都必须要尽快的加强法制管理，什么事情法律上有了依据，这个工作才能开展，在法律依据不足或法律暂时不能出台的

时候，就要考虑变通办法。标准就是一种技术法规，在某种程度上也可以起到作用，但是真正说到底，核心是工作力度如何。在市场经济条件下，传统的行政管理越来越淡化了，谁手里有市场，企业就跟着谁走，之所以旅游管理工作能够突破、有进展，很重要的一个因素就是手里有市场，我们知道应该怎么办，我们出的这些主意，这些建议和采取的一系列工作措施都对企业在市场上的竞争和发展有好处，所以企业就跟着我们走。现在讲法制主要还是讲管理这一套东西，再进一步发展就不光是管理的东西，更需要研究如何促进，包括对旅游市场的规范，对企业信誉的维护。所以现在研究旅游法换了一个思路，原来旅游法的基本思路就是管理法，现在考虑旅游法要由三大块来组成，一块是旅游管理的内容，就是原来管理法的概念；另一块是促进法，就是怎么促进发展；再一块就是在民法的基础上，涉及到旅游企业和旅游者之间的方方面面的权益关系。这三大块框架一是内容更丰富，更适合市场经济的发展，另外出台的难度相应的也会小一点。 （十七）旅游局工作重点三阶段

旅游局有三个方面的主体工作，第一个方面是建设开发；其次是行业管理，行业管理和法制建设是连在一起的，行业管理要以法制为基础，法制要通过行业管理体现出来；第三个方面就是市场开发，市场促销。这三个方面的工作始终存在，但从发展的阶段来说，有一个工作重心转移的问题。从全国来看，80年代我们主要的工作重心是建设，所以那时候的旅游局可以叫做旅游建设局，80年代初，北京旅游局有九位局长，其中有七位局长抓项目建设。因为当时什么都没有，所以必须从建设起步。到第二个阶段就是管理，即工作重心逐步转移到管理上，所以到80年代后半期很多旅游局都把名字改为旅游管理局，虽然改名是主观决策的结果，但是某种程度上也是对客观发展阶段的认定。第三个阶段，工作重心逐步转移到市场开发和市场促销上。还有一个市场的培育，这里边也包含一些政策性的因素。1993年国务院办公厅发了一个75号文件《关于加快国内旅游发展的若干意见》，这是国务院第一次下发关于国内旅游的文件，实际上就是一个培育市场和开发市场的问题，然后才是市场促销的问题。从旅游局的工作重心来说，三个方面的主体工作始终并存，但是工作重心逐步转移，很多发达国家的旅游局的主体职能就是市场促销，新加坡叫旅游促进局，是管理和促销并重，

开发的任务基本没有。处在不同的发展阶段，旅游局都有一个工作重心的问题，就目前的情况来说，不能简单地讲三个工作重心的转移，而是三个阶段的工作重心并重，这也就意味着旅游发展比较晚的地区旅游局的工作既要抓开发建设又要抓行业管理，还要抓市场开发和市场促销。 （十八）旅游与当地关系的三个阶段 这是从社会学的角度来讨论这个问题。

1.抵触阶段。也就是旅游刚刚发展的时候，当地老百姓不理解，没有看到旅游发展的好处，所以抵触。主要原因有三个：一是由于旅游者来得多了，当地的物价上升了，形成了凡是旅游目的地都是价格高原，但是老百姓还是挣这点钱，物价上升等于群众的利益受到损失，所以老百姓当然抵触。二是供给不足，也是发展早期的特点，好东西都给客人吃了，当地吃不上，当时桂林有一句话：“天上的飞机多了，地下地母鸡少了。”三是当地群众的素质没有跟上产业的发展，没有认识到什么叫机会，所以在发展的早期，对旅游者，包括对旅游发展产生一种抵触。

2.接受阶段。随着旅游的发展，老百姓体会到旅游者来得多了，就业机会增加了、信息也多了、城市也繁荣了、赚钱的机会也多了，开始普遍接受旅游者。但是这时候，往往走向另外一个极端，就是在接受旅游者的同时痛宰旅游者，应该说现在很多地方都处在这么一个状况之中。早期是抵触，对客人不友好，第二阶段是接受，但是痛宰旅游者对客人也是不友好，这就是一个发展环境问题。 3.融合阶段。到了旅游发达阶段，进入了融合阶段，这时候总体的社会环境不同了，旅游者和当地的关系也不同了，旅游业发展多方面的功能也都体现出来了，大家会从各个角度体会到旅游发展的益处。这两年国家旅游局组织创建中国优秀旅游城市的活动，有一点超出了设想，就是没有想到老百姓非常欢迎这项活动。一般来说，类似这样的活动容易劳民伤财，市长重视但老百姓反感，可是创建优秀旅游城市这项活动得到老百姓真心的欢迎。就是因为优秀旅游城市活动开展以来，城市的环境大大改善了，老百姓在里边也获益，所以达到了融合的程

度。达到这个阶段之后，景区应该变成友好的景区，城市变成友好的城市，做为旅游目的地来说就成了一个友好的旅游目的地，这是一个发展比较好的阶段。 （十九）旅游与环境的三个阶段

旅游与环境的关系是一种天然的耦合关系、促进关系，旅游销售很重要的一个卖点就是环境，如果没有好的环境，旅游的立身之本就没有。但是在发展的早期认识不到这一点，所以在旅游发展过程中，旅游与环境的关系也经历了三个阶段。

1.相对对立阶段。旅游的发展对环境有局部的破坏，形成相对对立的局面。但是这种局部破坏一般都能够比较快地得到扭转，而且这里边有一种内生的机制使它得到扭转，这种内生的机制就是环境的好坏和当地旅游的发展以及和老百姓的利益直接联系在一起。

2.互相促进阶段。旅游和环境逐步结合，旅游促进环境的保护，环境改善了、环境保护工作上去了，又进一步促进旅游发展。

3.可持续发展阶段。全面促进达到可持续发展，是旅游与环境关系的最高层次。在这个问题上，始终是有争议的。旅游对环境产生污染，这不能否认，但是第一，旅游产生的主要的生活污染，这相对于工业污染是比较好解决的；第二，任何一个产业的发展都有污染问题，其中，也需要进行比较和选择；第三，地方旅游发展到一定程度的时候，对环境的重视程度会大大提高，发展到第三阶段，环保部门对旅游的发展和重视就会更加支持。但是现在普遍的看法还是旅游破坏环境，这里边还是存在着阶段性发展和阶段性认识的问题。 （二十）政府主导型发展

政府主导型发展战略是各个国家尤其是发展中国家旅游发展过程中的共同经验。之所以会形成这一战略，一是因为旅游发展必须以基础建设为先；二是旅游产品具有公共性产品的特点；三是旅游市场的开发首先是形象宣传，然后才是产品促销。因此，国家旅游局一直总结这方面的经验，倡导这一战略。现在，政府主导型的旅游发展战略在全国服务内已经普遍形成，并在中国的国情之下，进

一步形成了党政主干线重视大旅游，各个部门齐抓共促大发展的局面。从历史过程来看，三个阶段表现为：

1.中央重视阶段。邓小平同志于1978年10月到1979年7月这10个月中，连续讲了5次旅游发展的问题。最近中央文献研究室和国家旅游局共同出版了《邓小平论旅游》，国家旅游局也明确了“邓小平旅游经济思想”这一提法。22年之后重读，更加体会到邓小平理论的伟大和当时对旅游发展的重视程度。在80年代，从79年到86年以国务院的名义召开了四次全国旅游工作会议，那时候中央重视的力度非常大，一系列的政策也是那时候出台的，包括确定每年给旅游5亿元的投资。反转过来想这个问题，为什么中央那时候那么重视，就是《邓小平论旅游》里论述的一整套思想，但是当时各地还处在发展比较落后的阶段，所以相比较而言，就是中央重视而地方不重视，整个80年代基本上是这么一个状况。

2.地方重视阶段。到了80年代下半期90年代上半期，进入到第二个阶段，就是地方重视。这是在经济社会发展过程之中，旅游的优势不断发挥的结果，也是各地在经济发展战略的制定过程中进行比较和选择的结果，所以地方重视旅游的积极性大为高涨，普遍重视。而这个阶段，中央不够重视，主要体现在各个部门，对旅游形成了一些歧视和限制政策，这也不是有意要阻碍旅游的发展，而是出于方方面面的原因，碰到具体事情就觉得旅游得入另册，从而形成这一状况。 3.共同重视阶段。即现在这个阶段，中央和地方共同重视，而且力度也非常高，各个部门对旅游的支持和以前已经截然不同了。中央明确了旅游做为新的经济增长点的产业地位，明确了在产业结构调整里边要大力发展第三产业等一系列宏观政策，在经济发展的过程中大家普遍感觉到旅游优势的发挥和发展的前景使我们应该重视旅游。现在来看，达到了一个新的阶段，也是一个新的起点、一个新的高度。正是从这个角度来说，中国旅游业在21世纪开局的时候，形成了一系列大的机遇，在历史上是空前的。中央和地方加上各个有关部门形成的重视程度和支持力度，最终形成一股合力，这股合力也会极大地推动旅游业的的大发展。

从发展阶段的角度来说，归纳下来是二十个阶段性的问题，其中有些问题因为是刚刚提出，未及仔细研究，尤其是缺乏相应的定量研究，有些东西可能说得不准确。但我还是认为，如果我们能够形成一套简明的说法，这对进一步开拓旅游工作局面是有利的，所以这些问题更主要的不是学术上的讨论，而是能不能对实际工作发挥作用。 三、发展创新

江总书记始终强调：创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。我们要抓住发展机遇，只有靠创新。只有创新，我们才可能形成跳跃式的发展，才可能赶超世界旅游发达国家。发展创新总的目标归纳成四句话：一是抓住机遇；二是夯实基础；三是全面创新；四是寻求赶超。要通过全面创新，夯实中国旅游业在新世纪未来二十年的发展基础，在战略上还是要寻求赶超，要通过全面创新来达到赶超。我们已经逐渐深入地认识到了中国旅游业发展的阶段性问题，但是这并不意味着可以听其自然。发展阶段的问题一般来说是绕不过去的，但是可以缩短，缩短了发展阶段的间隔，赶超的速度就上去了，力度也就上去了。从全面创新这个角度来说，涉及到一系列的问题，可以说我们工作的方方面面、发展的方方面面都涉及到创新的问题。 （一）观念创新

观念创新是根本性的创新， 1.树立跳跃式发展的观念

首先就是要有跳跃式发展的观念，不能只觉得现在困难很多，而无所作为，也不能只满足于自然增长。从中国旅游业的发展优势、发展阶段和发展前景来看，尤其是从我们有条件、有希望达到世界分工体系中的水平分工来看，跳跃式发展的可能性是完全存在的，包括一些省的发展战略。比如贵州省旅游局局长就提出：贵州经济社会的总体发展现在基本上还是农业社会，刚刚进入工业化初期，如果按照传统的思路就是工业化一步一步发展，但很难讲超越。所以贵州旅游局长在省里的经济发展战略研讨时就提出来，能不能通过旅游业的发展使贵州省的总体经济发展实现一个跳跃，从工业化发展初期直接跳跃到生态社会，直接跳跃到知

识社会。这个观点引起了省里有关方面的重视，因为如果从工业发展的过程来看，贵州再怎么走，也是亦步亦趋，永远跟在人家后边，不要说在国际上相比，就是在国内来看也达不到赶超。但是如果形成跳跃式的发展思路，尤其是通过旅游业的发展形成整个经济社会的跳跃式发展，这就完全不同了。 2、树立抓旅游就是抓综合的观念

旅游业是综合性的产业，在实际工作中，各地也充分认识，加大力度，提出了抓旅游就是抓经济发展，抓产业联动，抓结构调整，抓对外开放，抓投资环境，抓城市建设，抓城市知名度，抓城市美誉度，抓文化提高，抓精神文明，最终是抓可持续发展的新观念。

3.努力把新兴产业建设成新型产业

新兴只是一个产业的起点，新型是这个产业的实质，这就需要我们在体制、政策、观念方方面面都有大的突破，我们新型产业的目标才能够达到。 4.优劣势认识的创新

在优势和弱势的认识上要有创新，要达到优势和弱势的转换。从优势转换来说，各地谈旅游发展，一般都会强调资源优势和区位优势，如果这两个优势到处都有，也很难称得上优势。另一方面，资源优势如果不能转换成产品优势，这个优势就是空的；区位优势如果不能转换成市场优势，这个优势就是虚的。从弱势转换来说， “老少边穷”都是制约发展的因素，但从旅游发展的角度来说，老少边穷都是优势：老，有革命传统，这会形成较好的旅游资源；老，人文的环境很好，这有助于形成一个友好的目的地。少，少数民族，民族风情等一整套民族的东西正是发展旅游的特色所在。边，通过边境贸易促进边境旅游，这是一个新的增长点。穷，一般来说穷的地方开发力度不大，有句老话叫“深山出美景”，相应来说自然状态保护得比较好，这正符合生态旅游回归大自然的要求；另外一方面，穷则思变，越穷越想改变，改变就需要有实现的途径，旅游业的发展就是一个比较好的实现途径，所以从旅游的角度来说，老少边穷这四个字都是优势，我们不应该把它当弱势来看待。有句话说：有思路就有生路，有出路，有财路。现在国家不缺钱，缺的是好的思路和好的项目，所以，我们要抓住“老少边穷”这四

个字好好地做一番文章，我想资金的问题不是主要的制约因素，现在制约我们的最主要的因素就是我们的观念。因此，讲全面创新，首先必须讲观念创新，这里只是举几个方面来谈，没有全新的观念也很难有全新的动作。 （二）制度创新

制度创新从制度经济学的角度来说，制度是约束人们的一整套行为规则，这既不是我们所讲的社会主义制度这个国家的大的政治制度概念，也不完全是规章制度的概念，而应该是一个综合概念，按现在来说就是要形成一套好的制度安排，因为这套制度安排有的是有形，即有明确的制度；有的是无形的，这种自然而然生成的行为规则在约束大家的行为。比如国家有刑法，刑法对社会的稳定，对国家的长治久安起到重要的作用，但从我们自己的日常生活来说，只要我不杀人放火，不犯这个法，这个刑法对我来说感觉没有关系，刑法影响不到我们的日常生活；但是单位的考勤制度可能对我很管用，我不能不服从，迟到一次就会扣一定的奖金，所以这个制度的概念应该是一套完整的行为规则的概念，有些东西制度化的本身没有这个形式，但是大家都这么做你也得这么做，往往是在这套制度安排上我们目前是比较落后的。原来一讲发展首先就是招商引资，现在随着知识经济时代的来临，大家不仅要引资还要“引智”，即引进智力，引进智慧，再一步提出不但要引进智力和智慧，进一步还要引进制度，即我们要形成一套合理的制度安排，严格来说，制度安排是很难引进的，真正的竞争也在这个方面，所以制度的创新可以说是中国旅游业发展的一个根本性的创新。有几个要点： 1.要形成合理的激励制度，同时也要有相应的约束制度

市场经济不是纯自由主义的经济，市场不是万能的，尤其在旅游业的发展过程之中，我们靠市场发挥基础性的作用，同时要形成政府主导型的发展模式，这是一个比较好的结合，也是一个大的制度安排问题。 2.要明晰产权，加强产权的保护

这里不仅是私有制的问题，有的人认为私有制可以解决一切，实际上是不可能的，相信私有制可以解决一切就等于相信市场是万能的，美国一年破产企业十几万家，日本一年破产企业八万家，如果私有制能解决一切为什么他们会有那

么多的破产，但是他们有一套比较好的制度安排，就是企业进入市场和退出市场的机制是比较健全的，所以，破产对于发达国家来说起到一个经济调整的作用，在经济发展的过程之中，经济结构调整就必须要求一部分企业破产，这里的要害还不完全是产权私有的问题，要害是产权必须明晰，我们现在国有企业为什么不行?因为现在的国有企业叫所有权虚制，国有企业名义上是国有，其实还不知道是谁的，正是因为这种所有权虚置造成两个方面：一个方面是没有人对企业产权负责任，所以我们现在老强调国有资产保值增值，强调的就是这个责任；第二个方面就是造成一种内部人控制，名义上是国有，实际上是国有企业的班子，甚至是一个人在控制企业，说句老实话，多年来改革放权让利，我们现在国有企业的权利比私有企业总经理的权利要大得多，私有企业的总经理是打工的，他必须得对所有者负责，但是我们现在由于所有权虚置，国有企业的权利很大，并不是权利不大，情况已经不同了，但是基本问题在于企业产权不明晰，所以在旅游发展的过程中这个问题也是普遍存在的。 3.要形成一个合理的预期

这就需要社会的稳定，需要社会的相应的发展。合理的预期就是对未来怎么看，对未来有什么期望，如果说社会不能创造一个形成合理预期的机制，那么这个社会就没有什么期望了。比如，现在很多私营老板挣了钱，第一件事就是买房子，第二件事是修祖坟，第三件事就是办外国护照。为什么要这么做?就是因为他们对未来缺乏合理预期，如果对未来有合理的预期，他就会进一步地去投资，这不是旅游发展的问题，而是社会普遍存在的问题，但从制度安排角度来说，这几个问题都是非常突出的问题。所以从旅游局的工作角度来说要努力形成一个好的法制环境，形成一套好的行为规则，要让经营者有合理的预期，不但是经营者，也要让所有的人都有合理的预期，他干这件事觉得有希望，对这个希望觉得是合理的，可以把握的，那他就会努力。因此，从制度创新的角度来说，制度的根本就是这些方面的问题。

从旅游行业说，严格地讲对制度问题研究得比较少，说得也比较少，不管是在理论研究上还是在实践操作上还是一个空白的领域。比如说旅行社的体制问题，现在旅行社行业很乱，有的人就说如果旅行社私有了，那旅行社的这些问题

就都不存在了，这是不对的，旅行社现在存在的问题，第一是市场发展阶段的问题，即我们现在所处的阶段；第二是市场环境的问题；第三是产权关系的问题；最后才是企业体制问题。如果我们迷信私有万能，那很自然就是私有。当然我们现有的体制也是不合理的，所以现在旅行社普遍实行挂靠制度，这种挂靠制度就是对现有旅行社企业体制不合理的一种反抗，里面包含有合理性的成分，但是从长远发展来说是不合理的，这种挂靠制度不是好制度，可是它是对现有的企业制度的一种扭曲，正是因为从这个角度来说它本身有它的合理性。因此，对于旅行社，从企业体制对应角度来说，大的旅行社走集团化发展的道路就应该采用现代企业制度，中小型的旅行社比较好的企业体制就是股份合作制。因为旅行社主要是靠人，包括人的经验，人的勤奋程度，人的客户关系等等来维持企业的运营和发展，而不完全是靠资金。比如说一个老板拿100万雇5个人给他干旅行社，这5个人马上就会想我们每人凑20万，我们自己当老板，我们自己给自己打工行不行？所以很自然而然股份合作制这种企业制度形式就产生了。现代企业制度的要害首先就是产权明晰，所以这里不光是一个所有制的问题，也包括一个资产的组织关系问题，因此，在这个过程里大家形成合理的预期，追求一个好的发展环境是制度创新的根本。再一个问题就是各级旅游局的机构改革，机构改革过程从理论上来说也应该是一个制度创新的过程，只不过政府现在还是一个人员分流的思路，中央的要求是从制度创新的角度来研究机构改革，要害是转换职能，正因为有转换职能的根本要求，才存在减少编制人员分流的问题，如果职能不转换，这些要求就达不到，所以，我们旅游行业管理制度到各项法规、政策、方针到企业制度，一直到每一个从业人员都面临着一个根本性的制度创新问题。 （三）文化创新

1、目的地文化 异质文化 民族化 历史化 个性化 2、设施文化 同质文化 现代化 国际化 标准化 3、可进入 可停留 可观赏 可联动 可享受 可回味 4、注重细节 一步到位 （四）宏观管理创新

宏观管理的创新中心点就是要建立一套适应市场经济，适应长远发展的创新机制。应该说这方面的工作我们刚刚开始，这段路还长得很，这里面有一个工作思路的考虑，就是旅游局一定要争权。没有权怎么办事?但是从现在的格局来说，真正的权利不在这点行政分配权，行政审批权上，所以旅游宏观管理创新首先是一个思路的创新，真正的权利在市场，旅游工作这么多年做下来最重要的一个体会就是我们抓住了市场，所以我们在市场上有真正的影响，如果抓不住市场，有权也是虚的，因此，权利也有一个虚实转换的问题。因为政府的权利格局早就分配完了，旅游局真正法定授权的只有一项就是旅行社审批，行政授权的就是国家旅游局“三定”职能和各地旅游局的“三定”职能里规定的一堆，但不是法定授权，可是行政授权这一套各个部门之间现在客观上又形成了一个职能交叉。因此，旅游局工作最大的难度就是协调，大家一说星级饭店评定是旅游局的大权，星级饭店评定就是一个星级标准，星级标准是一个国家标准，国家标准18000个，其中强制性标准3000个，推荐性标准15000个，我们星级标准是推荐性的国家标准，就是说企业可以接受也可以不接受，但为什么大家觉得星级标准是个权呢?就是因为工作力度达到了，之所以工作力度能够达到，很重要的一个基础就是因为星级标准对饭店的发展有好处，所以饭店愿意跟着走，说到底这个权利是市场性的权利，这也是我们的权利依据，但是我们做到位了，应该说星级标准出来12年我们对这个标准始终咬住不放，而且一说就是国际惯例，帮助企业在市场上树立形象，帮助企业在市场上树立形象就意味着帮助企业减少市场成本，企业就自然拥护我们了。

因此，从旅游局的宏观管理创新来说，重点是四个方面： 1.要创建一个好的法制环境

这是难度最大的。十年磨一法，甭说《旅游法》了，就是搞一个国务院条例基本上都需要三年时间。中国旅游发展22年到现在，我们只有两个国务院条例，一个是《旅行社管理条例》，一个是《导游人员管理条例》，现在正在搞《旅

游住宿业管理条例》，一个行政性法规搞下来要三年时间，但是这应该是我们始终不渝争取的一个目标。

2.要树立一套行为规则，即制度安排的概念

这套规则要通过各种政策、方针、标准和管理手段逐步来形成。 3.要在行业里创建一套比较好的信用制度

现在整个国家信用制度都不行，老话是“欠债还钱天经地义”，而现在却是“欠债不还天经地义”，这就是整个信用制度建立的问题，这套信用制度的建立首先要在旅游部门努力创造环境来争取。说句老实话，市场经济发达国家的信用制度的建立三百年时间是靠国家专政手段建立起来的，不还债有债务监狱，不交税有税务监狱。因此西方有一句谚语：人的一生只有两件事躲不开，一件事是纳税，一件事是见上帝。这种谚语在中国就不可能产生，因为我们就没有这种纳税的观念，更谈不上信用观念，如果大家都守信用，整个社会的交易成本就会大幅度降低，我们竞争力才能大幅度提高，这是我们的要害问题。 4.要形成比较完整的市场规范

当然市场规范也需要一个发展过程，但是我们的目标应该是这样的目标。市场有了规范的制度，企业结算有了一套比较好的信用，行为有了一套比较完善的规则，这都在法制的基础之上，应该说我们的宏观管理就到位了，但是现在来看只是一种长远发展目标，这种长远发展目标需要多年持续不断的努力才能达到。

具体来看，旅游局宏观管理工作的创新可以归纳为四句话，这四句话也是各地旅游局长们共同的经验，在这里供大家参考一下： 1.出好题目

把题目出好了，把出题目的时机抓好了，我们的题目就有生命力了。所以作为旅游局来说，虽然手里没有实权，但我们会研究能出什么样的好题目，这套题目要在市场上有足够的影响力，有足够的吸引力，使企业跟着我们走，至于这个企业在行政上归谁管并不重要，重要的是拥护谁，因此第一就是要出好题目。

比如说创建“优秀旅游城市”这个题目就演化成为国家旅游局和省旅游局，包括各个市级旅游局强有力的工作手段，所以大家一致对此的评价都很高，原来我们的工作基本上就是国家旅游局、省市旅游局这个系统，然后旅游企业，通过创建“中国优秀旅游城市”这个题目，国家旅游局、省市旅游局的工作对象就是市政府，所以这两年省长、市长到国家旅游局拜访得不得了，都在争这件事，你说这件事有权力吗？没有任何权力，就是下发了一个文件，下发一套标准，各地就按照这套标准去做。我大体测算了一下，在创建”中国优秀旅游城市”的过程之中，开始是75个城市创建，尽管在文件中专门要求这次创建不要求地方大兴土木，重点是环境质量和秩序，但是地方都在搞，加起来的总投资至少得有100亿。现在又有127个城市参加第二批创建，恐怕又得有100亿投资投下去。一个题目出好了，全国至少200亿的投资，即支持旅游发展的投资形成了，你说这权利是大还是小呢?是实呢还是虚呢?所以，出题目尤其是出好题目是各级旅游局都要抓的首要工作，都必须得研究，包括县一级的旅游局也要琢磨琢磨出什么样的题目。比如有的省旅游局就按照创建中国优秀旅游城市的模式搞了一个本省的旅游百强县，这样县一级的积极性就调动起来，也把县长的积极性调动起来了。还有的市旅游局搞旅游精品工程，就是在这个市的范围之内要形成十个精品景区、十个精品饭店、十个精品旅行社、十种精品的旅游商品，通过这个题目把全行业都调动起来了。这种题目比几十万投资甚至上百万投资管用得多，题目出好了其影响是不得了的。所以要害就是要把题目出好，同时要抓住出题目的时机。 2.抓大市场

这个大市场包括三个方面：

（1）入境旅游、国内旅游和出境旅游这三个市场都要抓。这是抓市场需求，是主动性行为，也是根本所在。抓大市场更主要的是培育这个大市场，市场如果抓在我们手里了，我们就永远有权力。

（2）行、游、购、食、住、娱这六个要素的市场都要抓，这是抓供给市场。我们总是希望国务院给国家旅游局点权力，省政府给省旅游局点权力，这些

当然应该争取，但是不能把工作的基点放在这方面，权力是靠工作力度创造出来的，工作的权威是靠锲而不舍干出来的。

（3）抓需求与供给的结合。旅游工作始终要为旅游者着想，维护旅游者的权益，站在这个角度上来引导需求，创造需求，进而一步一步地发展。旅游者知道有难题找旅游局，旅游局的权威就起来了，我们有了这个权威反转过来再抓产业这个市场，旅游局进一步的权威更树起来了。产业供给的市场和需求的市场也是相辅相成的，正是因为我们手里有这个市场才可以引导这个市场，有关部门、有关企业才觉得和旅游局合作做事情是值得的。 3.因时借势

'97中国旅游年大家都觉得好，里边有两个非常重要的因素就是香港的回归和党的十五大，所以旅游年借助了这个时机，抓住了这个势，江泽民主席在元旦献词里边还专门讲了一段关于中国旅游年的话。就是因为这个题目好，因为借了这个时和势，当时还有同志统计过，江总书记的元旦献词一共是2800字，里边讲旅游的这段包括标点符号有136字，这也是从来没有过的。从各地旅游局来说这个时和势怎么把握，这就是领导的腰眼。省委书记省长、市委书记市长、县委书记县长，他们关注什么，抓住他们关注的事情，形成关注的题目，因时借势就起来了。所以很多地方想造声势，造来造去什么情况都造不起来，最后通过旅游大活动把声势造起来了，这就使旅游地位突出了，功能也发挥出来了。 进一步，旅游发展会起到锦上添花的作用。

严格地讲，旅游业是盛世产业。国家要打仗了军火就要大力发展，国家闹灾荒了农业要格外加强，我们现在正逢盛世，所以很重要一个功能就是锦上添花。雪中送炭的事有，比如旅游扶贫等等都是属于雪中送炭的事，但是很重要的一个方面就是锦上添花，所以我们要把锦上添花的文章做好，这在其他行业很难做到。比如市长最头疼大型企业，大型企业亏损问题采取了多少措施也解决不了，这个市长老是陷在这里边是不行的，总得干点漂亮的事，这点漂亮的事很大程度上是指着我们旅游来干，这就是锦上添花。所以我们旅游局干工作就得抓在政府的腰眼上，这个腰眼抓住了，什么时候领导都重视，我们不能总瞒怨领导不重视，当

然客观来说有领导不重视的因素，但主要还是看是不是抓在政府的腰眼上了，我们得努力做到这一步，这就是旅游宏观管理的一种创新，各地都有好的经验，都是可以交流和吸取的，各有各的题目。 4、综合拉动，全面推动

旅游业作为一个新兴产业，其地位要靠规模形成，其影响要靠因时借势，其作用则主要体现在综合拉动和全面推动上。由于旅游具有综合性很强的特点，在实践中也完全可以达到。 （五）微观管理创新

微观管理创新的要害是三个方面： 1.全面建立现代企业制度

从旅游行业来说也是非常薄弱的，所以我就说我们这个新兴产业不是新型产业，从微观角度来说我们还没有构造一个适应市场经济的微观运作基础，这样就需要全面建立企业制度。 2.实行国际化发展

国际化发展是我们旅游企业发展的根本性方向，也是长远发展方向。既然我们条件也有潜力、有优势在国际上竞争，所以我们不能光等着人家到国内来在我们的家门口竞争，条件成熟了也要打出去开展国际竞争，这样就需要我们旅游企业的国际化发展。 3.网络化发展

旅游有一个特点就是人的流动，所以对应人的流动我们必须得形成一套网络，这是旅游企业和工业企业的根本性的不同，工业企业是商品流动，所以企业可以集中在一起，然后商品在世界范围内流动，旅游企业如果集中在一起就造成一个打内战的局面，所以网络化发展才是真正的方向，这样我们在微观管理创新上包括组织体系的创新上都必须加强这方面的工作力度。 （六）知识创新

知识经济的时代来临，当然学术界有很多不同的看法，有的觉得根本不存在这个时代，有的觉得这个时代只是在发达国家来临，在我们国家还不存在。但是从发展的角度来说，未来的发展必须得研究这个方向，必须得在这个方面发展创新，否则一步赶不上，步步赶不上，所以现在讲数字化生存、讲互联网颠覆世界。在知识创新方面要做到以下几点：

1.在旅游行业的数字化革命方面要有创新之举

现在形成的态势是其他行业在互联网的发展上纷纷进入旅游行业，但是我们自己没有足够警醒，这实际上反应了我们的行业观念的创新不够，现在全国已经有300多个旅游网站，300多个旅游网站里真正有我们旅游部门自己干的包括旅游企业干的大概就五、六个，剩下都是其他行业看好我们这个领域、看好我们这个市场他们来进入，这就需要一个结合，这个结合就是现在是网络人办旅游我们要形成旅游人办网络，把这两者很好的结合起来我们才能真正跟上数字化革命的时代，这是一个方面。 2.树立一个长远的目标

就是形成国家旅游知识的创新体系，国家旅游知识的创新体系包括旅游理论方面的研究、旅游信息方面的交流、旅游政策的突破等等，这一整套的东西形成一个国家旅游知识的创新体系。我想积累了这么多年的经验，走了这么多的路我们在很多方面应该有所突破，从发展角度来看我们更应该通过我们的努力来构筑这一套国家旅游知识创新体系。这种创新体系应该是官、产、学相结合的方式，就是政府部门、企业部门和学术部门共同来研究构筑这么一套体系，如果说这套体系能够形成，源源不断的有成果产生对我们的发展就会形成一种根本性的基础。

（七）人才创新 1.人才创新机制

人才创新首先需要一个人才创新的机制，从我们现在来说，在旅游人才的培养和教育方面应该说是下了比较大的力气，但是我们这套培养和教育的机制还

是比较传统的，还没有形成一个人才创新人才不断产生的机制，因为这个人才创新机制的形成不光是一个培养和教育的问题，首先是一个制度环境的问题，有一个好的制度环境在加上我们人才的培养和教育应该说就有一个新的突破。现在我们的培养和教育都是一个比较传统的方式，这只是一个方面，最重要的是我们缺乏一个人才产生的制度环境，有的企业形成了一种人才逆淘汰的方式，就是武大郎开店，武大郎开店就是一种人才逆淘汰的机制，头是武大郎他就容不得比他高的，所以这样的单位里边优秀的人才自然就走了，这就是一个人才创新机制的问题。

2.人才发展方向

从人才的发展方向来看，我们应该更多地培养国际化的人才、复合性的人才。现在我们旅游人才的培养比较偏、比较专，这是基础性的，是必要的。但是进一步，真正需要的人才是国际化复合型的人才，就是知识结构要比较广阔、能力结构要比较广泛，尤其是有这种能力到国际市场上去竞争。这方面我们需要走的路还很长，但是做旅游这一行应该说中国人是最适应的，比如说饭店，欧洲饭店的所长是文化，美国饭店的所长是制度，东亚地区饭店的所长是人情，我们中国人在20多年饭店发展的过程中有可能把欧洲文化、美国制度和东亚人情最佳结合在一起，所以将来我们会产生出成系列的饭店管理人才。而且这些饭店管理人才势必会形成向全世界输出趋势，这种前景是有的，包括旅行社的经营，网络化的发展和互联网的发展都是我们中国人很适宜干的事，因为我们综合性的思维比较强，协调人际关系的能力也比较强，这在旅游运营和旅游发展过程中都是非常适宜的素质，所以人才创新的问题也是我们未来发展的基础性问题。 （八）政策创新

政策创新是一个系统工程，现在正在制定国家旅游产业政策，实际上都是政策创新的问题，但是最终能够落实到哪一步还不好说，我们的想法是尽可能多的落实，这里边主要的政策基点有四个方面： 1.旅游消费政策

到现在为止还没有哪个行业提出消费政策，旅游率先提出来应该说是不错的，因为我们的思路很自然，就是我刚才讲的一系列思路，我们的要害在于我们手里有市场，所以我们要培育这个市场，这样就必须形成一套旅游消费政策，就象广东、江苏的国民旅游计划，那就是旅游消费政策的具体体现，我们也想把他做为国家的计划来提出来。 2.旅游投入政策

旅游投入政策要害是基础设施的投入，这是国家性投入，其他的从投融资体制来看主要要依靠市场，所以也要形成一套比较好的市场化的投融资体制。 3.旅游产业组织政策

旅游产业组织政策的根本就是推动旅游企业的极端化和网络化发展。这一步达不到，任何时候都没有资格讲我们是旅游强国，即使到了2020年我们接待世界第一了那时候也没有资格说我们是旅游强国，我们没有一个能在世界上立得住的旅游集团，更不用说跨国旅游集团，我们叫什么旅游强国，所以产业组织政策做为一个基础性的政策，推动旅游企业的极端化和网络化发展。 4.国际化政策

国际化政策现在也是影响旅游发展比较突出的问题，比如各个国家为了支持旅游发展都有一个入境签证的简化，甚至是免签证的政策，我们现在只是在深圳（进一步就是在珠江三角州）试行了一个到香港的外国人简化签证的政策，其他的这方面的政策就没有。再比如说旅游企业包括旅游局的官员出国促销，现在还当做国家公职人员出国这一套审批手续，这样我们就错过了多少生意机会，象合资饭店他一听说哪个地方正在组织国际会议，现在正在招标，第二天就去了甚至当天坐飞机就去了。我们呢?一套出国手续办下来黄瓜菜都凉了，有一千个机会对于我们来说相当是零，这也是一种国际化政策，所以类似这样的东西我们现在还很多，存在的问题也比较多。再比如一个旅游强国必须是一个航空大国，一个开放的国家应该有开放的天空，所以我们现在民航这一整套东西都得调整，不调整就适应不了现在的发展，但是民航一张口就涉及到国家主权就不能开放，那只好等着，这都是属于我们旅游发展的总体的国际化政策的组成部分。当然这方

面细说起来就很多了，国际惯例也很多，需要在长远的工作中一步一步的具体的推进。

其他各个方面的创新都有，主要的题目是这么几个，所以总体来说我感觉我们在未来的发展过程中必须要强化创新观念。如果没有创新，从国家的角度来说我们就只能是亦步亦趋跟着人家屁股后边走，从后进地区来说也是亦步亦趋跟着发达地区走，这怎么能行？！我们既然要实行赶超就要通过全面创新这种主要方式，使我们这种赶超有可能性，只有全面创新我们才能尽快的缩短与发达国家和发达地区的距离，才能把我们的优势充分的发挥出来，使我们尽可能走上发展的快车道，所以全面创新的问题应该说是中国旅游业今后发展20年的一个根本战略，这里边涉及的问题很多。因为时间有限也来不及展开谈，我只不过感觉研究旅游发展的五大机遇最终要落实在我们全面创新上。这种全面创新首先又是一个我们的观念能不能创新的问题，如果我们总是局限于现状，总是觉得现在我们有多少多少困难，这些困难永远有，就是再过10年这些困难也有，旧的困难克服了新的困难又出来了，如果我们总是局限在这个上边，我们将永远处在一个二流位置，永远不可能达到一流水平，所以我们要抓住机遇，夯实基础寻求赶超，最根本点就是要通过全面创新来达到我们的目的。