新时期我国住房保障制度的改革探索

新时期我国住房保障制度的改革探索　新时期我国住房保障制度的改革探索　胡绍雨　（中南财经政法大学武汉学院，湖北武汉４３００７９）　摘要：近年来在房价日益高涨的背景下，保障房逐渐成为一个高频词；ｒ－。作为一项重要的民生工程，在解决住房问题上　被人们寄予厚望。本文就旨在以主要发达国家住房保障经验为参考，来分析我国现行住房保障制度存在的问题，在汲取发达国　家住房保障经验的基础上，提出重点发展廉租房、弱化发展经济适用房、取消限价房、建立完善的住房租赁制度、解决住房　“夹心层”问题、多渠道筹集建设资金和加快住房法制化建设等相应的解决和完善办法。　关键词：住房保障；社会保障；住房建设；廉租房；经济适用房　中图分类号：Ｆ２９３．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４—２９２Ｘ（２０１３）ｏ３—００７５—０５　Ｃｈｉｎａ＂ｓ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｓｙｓｔｅｍ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｎｅｗ　Ｅｒａ　（Ｚｈｏｎｇｎａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　ａｎｄ　Ｌａｗ　Ｗｕｈａｎ　ＣｏＨｅｇｅ，Ｗｕｈａｎ　Ｈｕｂｅｉ　４３００７９，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ，ｃｏｎｓｉｄｅｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅ　ｏｆ　ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ　ｇｒｏｗｉｎｇ　ｈｏｕｓｅ　ｐｒｉｃｅ，ｔｈｅ　ｗｏｒｄ　ｏｆ”ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　ｈｏｕｓｅ”ｈａｓ　ｒｇａｄｕａｌｌｙ　ｂｅｅｎ　ｕｓｅｄ　ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ．Ａｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ　ｐｒｏｊｅｃｔ，ｉｔ　ｉｓ　ａｌｗａｙｓ　ｗｉｔｈ　ｈｉｇｈ　ｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｒｅｓｏｌｖｉｎｇ　ｈｔｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍ．　Ｔｈｉｓ　ｔｈｅｓｉｓ　ｉｓ　ａｉｍｅｄ　ｔｏ　ａｎａｌｙｚｅ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ　ｏｆ　ｏｔｈｅｒ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ａｎｄ　ＳＯ　ｔｏ　ｐｒｏｖｉｄｅ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｆｏｃｕｓｉｎｇ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｌＯＷ－－ｃｏｓｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ，ｗｅａｋｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ａｆｏｒｄａｂｌｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ａｎｄ　ｔｏ　ｃａｎｃｅ］ｔｈｅ　ｌｉｍｉｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ，ｔｏ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　ｔｈｅ　ｓｏｕｎｄ　ｒｅｎｔａｌ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ，ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ”ｓａｎｄｗｉｃｈ　ｌａｙｅｒ”，ｔｏ　ｒａｉｓｅ　ｆｕｎｄｓ　ｆｏｒ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｍｕｌｔｉｐｌｅ　ｃｈａｎｎｅｌｓ　ａｎｄ　ｓｐｅｅｄ　ｕｐ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｌｅｇａｌｉｚａｔｉｏｎ　ａｆｔｅｒ　ａｂｓｏｒｂｉｎｇ　ｕｓｅｆｕｌ　ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ　ａｆｔｅｒ　ａｂｓｏｒｂｉｎｇ　ｕｓｅｆｕｌ　ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓａｆｅｇｕａｒｄ；Ｓｏｃｉｌａ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ；Ｈｏｕｓｉｎｇ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；Ｌｏｗ　ｒｅｎｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ；Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｐｐｌｉｃａｂｌｅ　ｒｏｏｍ　孟子曾说过：　“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者　人家庭的住房困难问题。　无恒心。”即有了财产人才会向善，而没有财产人就会作恶。　据建设部测算，目前全国城镇居民人均住房建筑面积在１０　可以把它引申为安居方能立业，如今这句话依旧适用。现今中　平方米以下的低收入住房困难家庭有１０００万户，占全国城镇家　国房价畸高，越来越多的民众无力购买商品住房。如何有效解　庭人数的５．５％。截至２００７年底，通过廉租住房制度改善住房　决居民的住房问题，成为政府必须解决的问题。　条件的低保家庭有９５万户。２００８年中央安排用于廉租房建设　一、我国住房保障制度的现状　资金为６８亿元，比去年增加ｌ７亿元，增幅达到３３％。　１．针对｜－［低收入家庭的康租房制度　２．针对中低收入家庭的经济适用房制度　廉租住房制度是我国现行住房保障体系当中最核心的组成　经济适用房制度是我国住房保障制度中的一个重要组成部　内容，主要有两种方式：一是对在市场承租住房的家庭发放租　分，是我国现阶段用来解决中低收入群体住房问题的有效措施。　金补贴；二是直接提供廉租住房即实物配租。　经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，其经济性　廉租住房是指政府在住房领域为实施社会保障职能对符合　是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家　城市居民职工最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金　庭的承受能力；其适用性是指在住房设计及其建筑标准上适合　补助或以低租金配租的普通住房。廉租住房解决的是城市低收　居住。这类住宅因减免了工程建设中的部分费用，其成本略低　收稿日期：２０１２—０９—２０　基金项目：湖北省教育厅２０１２人文社科项目（鄂教规［２０１１】６号编号：９１１）；武汉市２０１１社科基金项目（ｗｈｓｋｌ１０２２）。　作者简介：胡绍雨（１９８０一），男，湖北武汉人，博士后，主要从事公共经济、财税研究。　・７５・　瓠不住开两，｜Ｉ理　咒　２０１３干昂．ｊ删　于普通商品房。　经济适用房制度执行以来，由于对购买对象审核不严格，　出现了一些开宝马车的高收入者长期占用经济适用住房的现　象。经济适用房供应总量明显不足，２００７年经济适用住房投资　只占商品住宅投资的４％左右。一段时期内，我国经济适用房　投资还持续下降，不少地方甚至停止了经济适用住房的建设。　２００２年上海市就撤销了经济适用房发展中心。２００７年３月，　建设部、国家计委和国土资源部联合通知，对北京、江苏、浙　江、陕西等１１个省市的经济适用住房建设及管理情况进行　“综合调研”。同年１１月，建设部、国家发展和改革委员会、　监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局　等七部门联合发布《经济适用住房管理办法》，明确指出：经　济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组　成部分，供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。　３．针对中等收入家庭的限价房制度　限价房制度是通过限制土地价格，限制住宅销售价格的方　式为更多买不起商品房的中等收入家庭圆安居梦想。　限价房，又称限地价、限房价的“双限房”，指土地供应　时采取“限套型、限房价、竞地价、竞房价”的办法，以公开　出让方式确定开发建设单位建设的普通商品住房。按照规定，　限价房销售价格仅为商品住宅价格的７０％左右，且以中小户型　为主。“限价商品房”主要针对两部分人群：一是具备一定房　产消费能力的人群，二是定向购买的拆迁户。　４．针对“夹心层”家庭的经济租用房制度　经济租用房是一种政策性租赁房制度，其保障对象是因收　入水平略高于当地最低生活保障线被列入经济适用住房供应对　象却无力购买经济适用住房的困难群体。　经济租用房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房　屋以一定价格出租给特定人群。经济租用房收的租金要远远高　于廉租房，是市场化租金加上政府补贴后形成的。　“经济租用　房”是一种住房消费方式，而“经济适用房”是一种从政策保　障角度出发的住房产品分配形式。目前，经济适用房“以租代　售”成为实物补贴的亮点，引起了人们的关注。　建设部鼓励各地进行建设政策性租赁房的探索。在２００６年，　厦门建立了社会保帝陛租赁房制度，其核心是对承租社会保障性　租赁房的家庭实行租金补助制度。２００８年，福建省建立政策性租　赁房制度，在限价房、经济适用房中配建政策性租赁房，专门用　于出租，实行以物价部门核定的成本租金。北京等多个城市正在　研究“经济租用房方案”以帮助中等收人家庭解决住房难题。　二、我国现行住房保障制度存在的问题　１．受土地政策影响，土地供给严重不足　我国实行国家土地资源出让、买卖的招标、拍卖、挂牌制　度以来，土地出让收入不断攀升，成为地方政府的重要收入来　源。２０１０年，地方财政收人７．３万亿元，地方政府性基金收入　为３．３万亿元，地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让　收入２．９万亿元，是地方政府重要的收入来源，是城市建设、　基础设施配套建设的重要资金来源。地方政府对土地收入依赖　性很高，特别是～些财政收入匮乏的城市，而保障性住房用地　・７６・　大多以行政划拨方式为主，地方政府缺乏积极性，造成近些年　来保障房用地的供给严重不足。　供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市　地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用　地在计划目标中占比严重不足，完成率也较低，保障性住房项　目的建设情况也就可想而知。这也给“十二五”保障性住房用　地和建设提出了巨大考验，如何保证保障房项目用地的供应，　是“十二五”保障性安居工程的两大难题之一。　２．建设资金筹措难。发展模式还不完善　２００３年以来，我国保障性住房发展缓慢，与地方政府的积　极性不足有直接关系，地方政府大多把房地产作为拉动国民经　济的支柱产业，土地出让收入更成为地方财政的重要组成，而　保障房建设需要无偿划拨土地，利润空间狭小，且需要投入大　量资金。虽然，２００７年以来，国家再次确立了保障性住房体　系，２０１０年开始把保障房作为一项重要民生问题来抓，更是上　升到政治任务的高度，但保障性住房的资金渠道没有很好的解　决的话，该项安居工程的持续性将受到严重挑战。同时，部分　城市特别是经济发达的特大城市，土地资源稀缺，保障性住房　用地如何解决，也是摆在地方政府面前的现实问题。在资金和　土地问题的解决方面，涉及到我国保障性住房发展模式的创新　与转变，在调动地方政府积极性的同时，需要合理引导社会资　本和机构参与保障房的投资和建设。　３．缺乏法律保障，分配和管理等存在较多弊靖　长期以来，我国在保障性住房发展方面缺乏立法保障，只　有针对保障性住房某些环节的政策规定，存在随意性、不可持　续性的弊端，法律效力和问责机制不足，无法有效防止寻租行　为。近些年，保障性住房的分配和管理乱象频出，保障房能否　公平分配，涉及的利益人群多，社会影响大，如果操作不好，　甚至可能影响到保障房的后续建设。同时，随着“夹心层”参　与保障房分配，对其收入水平的甄别、分配资格的鉴定难度增　大，保障房分配过程中可能存在的漏洞更多，如何堵住这些漏　洞，需要未雨绸缪，在制度上做出合理而有效的安排。审计署　公布的数据显示，截止２０１０年年底，在８个省区１６个城市政　府投资的保障性住房中，有４４０７套廉租住房被违规租售或另作　他用，有４２４７套廉租住房分给了不符合条件的家庭，有４４２８　套长期空置，其中３９３７套是廉租住房，４９１套是公共租赁房。　２００８年１　１月，十一届全国人大常委会五年立法规划列入　了住房保障法，该项立法的征求意见稿，规定了城镇基本住房　保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住　房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的　组织落实等保障房建设和分配的各环节，有助于从法律保障的　高度促进保障房的建设，以及公平的分配与退出机制。２０１０年　以来，我国进入保障房飞跃发展阶段，该项立法需要加快出台，　从法律层面给予支持。　眼下的保障房分配和管理乱象，主要还是由于制度没有得　到切实执行、相关环节把关不严造成的。保障性住房除了立法　保障外，需要有专门的住房保障机构来负责规划、建设监督、　分配管理等事务，需要在各环节明确责任和问责机制。而目前，　新时期我国住房保障制度的改革探索　我国多数城市政府对于保障房机构设置支持不够，存在心有余　而力不足的现象，保障房建设的力度也就可想而知。　与政府保障之间的界线，市场的归市场，政府的归政府。从产　品体系上分析，廉租房和经济适用房政府要做主导者，棚户和　旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让　市场作主导。而纯粹的商品住宅市场，应该全面放开，政府不　４．制度不完善，不能很好地兼顾“夹心层”　近几年，国家的住房政策更多地向低收入和最低收人阶层　倾斜，建设了部分经济适用房和廉租房，也解决了部分低收入　和最低收入家庭的住房问题；而高收入家庭则通过市场购买商　品房；剩下的中等收入家庭尤其是工薪族，既无资格购买经济　适用房，又不符合租住廉租房的条件，也无经济实力购买价格　较高的商品房，成为被忽视甚至被遗忘的“夹心层”。符合这　一应再进行干预，包括“９０／７０”政策也应松绑。如何让住房保障　与商品住宅“井水不犯河水”，建议如下：　１．重点发展康租房　按２００３年政府规划，２０２０年我国全面小康时实现“户均一　套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经　济体制下，总有部分低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实　现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。　阶层购买和租住标准的限价房和公租房在全国的推广进展也　比较缓慢，“夹心层”的住房问题日益突出。　５．建设规划与实际１Ｉｆ求不完全吻合，存在不合理性　根据“十二五”规划要求，未来５年，我国总共要建设城　镇保障性安居工程３６００万套，其中２０１１年１０００万套，２０１２　年１０００万套，后面３年还有１６００万套，使保障性住房的覆盖　率达到２０％。保障性住房的建设目标确定了，但是在土地、资　金、分配和运营模式等方面都没有明确的规定推出。河南、陕　西、重庆等省市，　“十二五”规划都超过２００万套，黑龙江计划　２０１　１年开工７０万套。这些省市也都是先出规划，再找需求。事　实上，我国目前也没有科学地对保障性住房的市场需求进行过调　研和分析，对于真正的保障性住房需求并无准确的量化数据，而　这方面工作的缺失会给保障房今后的建设带来很多的后续问题。　再加上保障房分配机制还不完善，往往导致最终符合保障房分配　标准的实际需求远远低于建设目标，从而造成保障房资源的较大　浪费。规划目标的制定必须是和实际情况相结合的，就目前来　看，保障性住房建设规划的制定依然存在着不合理性。　６．保障房自身问题较多，引起社会诟病　我国保障性住房建设的地理位置一般都比较偏远，交通状　况很不方便，社区公共服务配套设施不完善，建筑密度高、绿　化率低、居住人口多。此外，保障性住房与周边商品房在建筑　质量、建筑外观、建筑品质上都存在很大的反差。从住建部检　查反馈的信息来看，地方政府的保障房质量问题主要源于两个　方面：一是中小户型的保障房设计水平偏低，之前很多设计单　位多为商品房规划设计，在小户型的设计规划中经验不足；二　是保障房建材质量难以保证，各地方政府的保障房建材以商品　房建材为标准，价格较高，而保障房要求成本低，无法采用这　个标准，在工期的催迫下，易产生粗制滥造。有的地方政府在　缺乏小户型设计经验的情况下，简单地将大户型商品房设计方　案进行微缩，由此造成保障房很多使用功能的缺失和存在重大　的设计缺陷。这些都是目前保障房遭受社会诟病的重要原因。　三、完善我国住房保障制度的政策与建议　发达国家经验表明，在房地产发展的住房短缺阶段，政府　对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上　世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺　时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支　出。我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不代表要放弃　市场机制，实际上，国务院、住房和城乡建设部依然明确：我　国住宅产业市场化取向不变。问题的关键是，如何界定好市场　即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中。目前美国的　住房私有率为６９％，英国为４０％，加拿大为６７％，整体而言，租　房中分为市场型租赁和保障型租赁，发达国家作为保障型的廉租　房的比重在十几个百分点，美国目前的这一数字为２１％，欧盟国　家平均为３０％。目前我国廉租房的占比非常低。大力发展廉租房，　能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商　品住宅市场，可有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。　重点推进廉租房制度建设，首先要扩大覆盖对象范围。其　一，按２００７年以前的标准，即使只考虑“低保”一个门槛，可　以享受廉租房福利的人口约为城镇总人口的４％，若再加上“住　房困难”这一关卡，这一比例就更小了。２００７年新出台的《廉　租住房保障办法》扩大了覆盖范围，由城市最低收入家庭扩大　到低收入住房困难的家庭，城市低收入住房困难家庭是指城市　和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合　市、县人民政府规定条件的家庭。根据建设部门的摸底统计，　目前我国城市住房困难户大约１０００万户，即使让他们都能享受　廉租房政策，也只约占城市总户数（２００７年总户数为１９７９３万，　按户均三人算）的５％。这一数据与国际上通行的２０％差距甚　大。其二，要适度把常住本地的低收入外地户籍人口纳入廉租　体系中来。中国城市化正以每年１％～１．５％的速度推进，大量农　村务工人员长期工作生活于城市，但目前中国大城市的户籍制　度严格，导致拉美化的贫民窟大量出现，北京这种现象比较明　显。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考　虑，应该逐步把这些低收入的外来常住人口的租房问题。　其次要进一步完善廉租房的运作模式。其一，加大廉租房　的建设力度。目前，租赁补贴、租金核减的比例远比实物配租　大，但政府可供租赁的公房数量非常有限。政府除了考虑收购　旧房外，还要通过建设新房来增加储备，比如英国、新加坡和　香港地区的公屋制度就是如此。按“９０００亿安居工程”计划，　未来三年全国将新建２００万套廉租房，即便考虑到部分实行货　币化补贴，缺口依然很大。另外，政府还可鼓励企业参与进来，　美国、瑞士、日本采用这种形式，国内万科第一个廉租房项目　近期将在深圳开工。其二，要进一步加强廉租房的管理，由于　享受廉租房的居民的收入水平是动态的，所以要实行对其资格　的审核工作，促进其流动性，严防出现“猫腻”现象。　２．弱化发展经济适用房　经济适用房自诞生之Ｅｌ至今，就一直争议不断。考察国外住　・７７・　飘　住开舟ｒ｜＿堰呵咒　ＺＵＩ￣５干昴ｊ别　房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租房和购房　补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大，北欧、　新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平　较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租房上，　其次才是考虑让部分中低收人家庭拥有产权房（经济适用房）。　现今经济适用房的发展受到了很多的质疑。保障落不到实　处，经济适用房是最被民众诟病的地方。在我国住房保障没有　法制化的情况下，只要存在获利的可能性，部分富人总归有办　法从中掠食。现在相关规定是五年内不准出售，那么过了五　年，这个房子该如何处置？这就存在一个民众与政府之间的利　益较量。如果对经济适用房采取封闭式的运行模式，上述情况　就不会出现。所谓封闭式运行就是无论何时，业主只能转售给　起房，这就是常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁房解决　其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租房低。可以较多地引进　市场机制，部分公房可以由国营公益机构运营（如新加坡和日　本），部分公房可以由协会、互助组织运营（如英国和德国），部　分公房可由民营公司运营（如美国）。但政府依然是制度实施的主　导者，包括家庭准人、退出标准、租金标准等完全由政府控制。　依照政府的财力，不可能建设足够的廉租房和公共租赁房，　相当部分中低收人家庭需要拿着政府的ｅｂｂ，ｄ／货币去市场上租房，　这就需要一个健全的租赁房市场。显然，目前全国租赁市场并　不成熟，还无法为这些家庭提供充足、合适、理想的房源。因　此，政府必须鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。政府可以　在出让某些住宅用地时，规定开发商必须建一定比例的低租金　政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源　由政府向其它符合保障标准的居民进行二次和多次分配。这就　有效预防了部分人借以经济适用房来谋取利益的做法。　３．取消限价房　限价房政策设计的初衷，是为了抑制过快增长的房价，其　出发点是好的，但７０％以上的住宅都实行“一刀切”式的限价，　计划经济的色彩过于浓厚，因此对于地方政府的不作为，建设　部亦无促逼之意，而只强调限套型。其后，广州、成都、北京、　南京等个别城市尝试限价房作法。２００８年三、四月份，在各地　出台的（（２００８年住房建设规划》中，相当多的城市提出限价房　计划，如北京计划建设４５０万平方米，深圳提出“稳步推进限　价商品住房政策”，武汉将“加大限价商品住房的建设规模”　（９０万平米），杭州规划“限价商品房建筑面积１０３．９万平方米”。　然而，谁也没有料到房地产市场会急剧降温，而限价房的　运作亦趋于艰涩。首先，全国房价开始下跌，抑制房价的条件　已不存在；其次，北京、天津、广州、深圳的限价房用地纷纷　流拍，企业连商品住宅的地块都不愿拿，对于“限房价、竞地　价”这种风险与利益不对称的项目，当然弃若敝履；再次，购　房人视若鸡肋，由于房价持续下跌，限价房项目的房价与周边　商品住宅相比，已无多大优势可言，而其质量却多不如后者，　在广州、北京等地，限价房中签人弃购的现象越来越严重。目　前，最早进行限价房探索的广州已停止限价房供应，限价房计　划开发规模最大北京也被迫调整计划，一方面减少土地供应，　另一方面拟将限价房的覆盖面扩大到公务员、教师等群体——　这种按行业、而非家庭收人设定准入标准的做法与福利分房时　代颇有相似之处。　４．建立完善的住房租赁制度　在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，自１９９８年房改　后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租房滞后，　住房租赁市场也一直没有法规加以规范，市场自我运行，体系　相当的不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此　导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会　问题。住房租赁体系可细分为廉租房、公共租赁房、市场租赁　房三种类型。通过大力发展廉租房，最终会达到一个相对动态　稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口５％　１０％左右的居住　困难群体。但是，还有２０％左右的低收入和中低收人群体买不　・７８・　住房，如美国很多州都按总建筑面积的１５％左右进行限定，在　后期运营中，政府需对开发商或物业公司进行补贴。另外，还　有一种方式可以考虑，鼓励企业通过收购、长期租赁等方式拥　有一定规模的房源，由政府进行政策补贴，使其成为专门针对　中低收人家庭的低租金租赁房。总体而言，市场型租赁房的运　营主体是企业，政府的作用是规范和支持企业行为。　另外，在住房保障体系中，目前还存在一块属于“准保障”　——部分旧公房租赁。由于历史遗留问题，目前各城市中都有　部分公房没有出售。租户经济收人水平有差别，其中部分既不　属于廉租房对象，又买不起商品房，目前仍由政府或企业收取　低于市场价但高于廉租价的房租。因此，可称之为“准保障租　赁房”，性质类似于经济适用房。在政府财力不足的情况下，这　部分公房有力地弥补了廉租房制度在规模上的不足，必须充分　利用。这些旧公房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能　非常落后，须进行综合改造。　目前，部分地方政府开始尝试公房租赁制度，比如广东、　江苏、福建等省的一些城市，已经有公共租赁房项目，杭州市　出台了《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》。２００９年　年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示，今年要加大租赁　市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房　供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问　题。还将研究制订《公共租赁住房指导意　，明确公共租赁住　房供应对象等内容。　５．尽快解决住房“夹心层”问题　世界住宅市场和住房保障的发展史，同时也是一部“夹心　层”的演变史。住房作为重要的民生问题，客观上需政府出面　解决；但同时住房又是一件耗费大量资源、具有很高价值的资　产，政府囿于财力有限、谋求社会公平、发展经济等多重因素，　又需要借助市场机制进行资源配置；另外，居民的收入水平和　居住水平又是动态变化的，住房保障标准亦随之变动。这就注　定，“夹心层”的难题永远无法一劳永逸的解决，只能是逐步　摸索、渐次完善。　“夹心层”主要分为两种情况：一种是既够不上廉租房标　准，又没资格购买经济适用房；另一种是既够不上经济适用房　标准，又买不起商品房。不妨以香港为例加以说明，１９５０年代　推行公屋制度（相当于廉租房）之后，发现许多收入高于公屋　申请条件的居民，居住条件比公屋还要差，于是在１９７０年代　推出“居屋计划”　（相当于经济适用房），后来又出类似问题，　再推“夹屋计划”，结果依然产生夹心层，只好再推“首次置　业贷款计划”。　与发达国家相比，我国住房保障水平很低。在此条件下，　“夹心层”的现象自然比较突出。如何解决既不符合认购经济适用　房标准，又买不起商品住宅的家庭的“夹心层”之困？建议如下：　首先，建立一个有政策支持的市场租赁体系。这一点上文　已有所述。政府不可能完全通过公屋解决廉租问题，也没有能　力大规模建设经济适用房。那么，就要鼓励、引导开发商建设　市场型租赁房。美国的可负担得起住宅模式已比较成熟，政府　通过各项措施刺激开发商兴建可负担得起的出租住宅，并帮助　提升此类房屋质量。另外，美国政府还鼓励私人将符合出租标　准的房屋出租给低收入者，当低收入者承租后，低收入者将自　己收入的三分之一付给房主，其余由政府代付。　其次，对于购买商品住宅的中低收入家庭给予贷款贴息或　减税。实质上是减轻这类家庭的购房成本。香港房屋委员会曾　于１９８７年开始，推出“自置居所贷款”计划，符合标准的家　庭可申请自置居所贷款，获得一笔３０万港元的无息贷款或领　取为期４８个月、每月２６００港元的按揭还款补助金。上海也有　类似的成功经验，２００３年上海《关于落实本市中低收入家庭实　行购房贷款贴息政策若干规定的实施意见》，规定在２００３—２００８　年期间，符合一定标准的中低收入居民家庭购买某些商品住　宅，最高可享受购房贷款总额１５％的贴息。另外，美国购房可　以抵个调税的做法，也是不错的选择。　最后，允许部分住宅实行混合产权。既然部分中低收人家　庭买不起商品房，就先让其购买部分产权，边租住、边购买剩　余产权，以降低他们购房的门槛。英国曾有这方面的有益尝　试，为了应付高房价，２００５年英政府以增加供应为核心的新住　房政策全面实施，在增加市场供应的同时增加社会住宅和部分　产权的住宅供应，政府与房地产公司建立合作社，允许灵活的　混合产权。近期《Ｊ二海市经济适用住房管理试行办法》　（征求　意见稿）也有类似规定。　６．多渠道筹集建设资金　住房保障建设，需要政府投入大量的资金，如果没有理顺　资金筹集渠道，并建立顺畅的融资机制，则很难推进这项工　作。按照国家的指导方针，目前我国住房保障资金主要源自中　央财政、地方财政、银行贷款、公积金收益、社会资金等。从　政府支出来看，由于中央资金有限，主要的筹资还须来自地方　政府，尤其是土地出让金，公积金总额１０％用于住房保障，应　作为督促地方政府的一个底线。　按照国务院办公厅的“１３１号文”，２００９年将开展住房公　积金用于住房建设的试点。为拓宽保障性住房建设资金来源，　充分发挥住房公积金的使用效益，选择部分有条件的地区进行　试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲　置资金补充用于经济适用住房等住房建设。住房城乡建设部要　会同有关部门抓紧制定试点方案。　另据媒体近期报道：搁置已久的“设立万亿保障性住房基　新时期我国住房保障制度的改革探索　金”方案可能再度引起关注，正在研究当中的方案设想全国社　保基金出资两三千亿元，国家财政出资两千亿元，再加上住房　公积金和配套银行贷款，组成万亿元规模的基金，加速保障性　住房建设。从长期运营角度考虑，设立“万亿保障性住房基　金”是非常合理且有必要的，能够保证住房保障的资源来源不　受外界干涉。　７．加快住房法制化建设　市场经济体制下，法制很重要。但是，目前我国房地产业　的法律体系尚不完善，住房保障制度方面的就更匮乏。举例说　明，１９９３年为了配合住房商品化改革，颁布了得地产管理　法》，规定了预售制度等一系列基本的房地产行业运作规则，　并赋予建设部管理房地产市场的行政权力，从而对住宅市场商　品化的发展起到了至关重要的作用。　目前我国住房保障制度的推行，基本上是依靠国务院、建　设部和地方政府的一些行政法规和部门规章，比如上述中提及　的几个“通知”、“办法”、“方案”、“条例”。必然会造成　“没有基本法律的保障，住房保障政策最终落实肯定将大打折　扣。”事实证明，这样的施政路径，必然导致行政效力层层衰　减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，根本无法保证　住房保障制度的执行效果。可以说，这些都是低层次的立法。　目前急需一部高层次的法律——《住房保障法》，早在２０００年　的“两会”上，有人大代表曾向全国人大建议制定此法，但遗　憾的是至今尚未落实。　总而言之，住房体制改革至今，随着住宅市场连续几年的　繁荣发展，随着飞涨的房价与中低收入者买房难之间的矛盾日　益突出，我国住房保障体系建设进入一个全新的历史阶段，既　存在诸多困难，也面临很多机遇。如何在保障房的发展和商品　住宅市场化之间寻找平衡，保障大多数公民的居住权利，是政　府应该长期重视与关注的问题。　【参考文献】　【１］罗应光等著．住有所居中国保障性住房建设的理论与实践【Ｍ】．北京：　中共中央党校出版，２０１１．　【２】建设部课题组著．多层次住房保障体系研究【Ｍ】．北京，中国建筑工业　出版社，２００７．　【３】应红．中国住房金融制度研究［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００７．　［４］李扬，汪利娜，殷剑峰．普遍住房保障制度比较和对中国的启示叨．财　贸经济，２００８（１）：３７　３．　【５］Ｗｉｌｌｉａｍ　Ａｐｇａｒ　ａｎｄ　Ｅｍｉｌｙ　Ｊ．Ｗｈｉｔｉｎｇ．Ａｎ　Ｅｍｅｒｇｉｎｇ　Ｔｏｏｌ　ｆｏｒ　Ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｆｉｎａｎｃｅ．Ｊｏｉｎｔ　Ｃｅｎｔｅｒ　ｆｏｒ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｓｔｕｄｉｅｓ【Ｊ］．Ｈａｒｖａｒｄ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉ－　ｔｙ，Ｆｅｂ，２００３．　【６】Ａｌｎａ　Ｍｕｒｉｅ，Ｃ．Ｊ．Ｗａｔｓｏｎ，Ｈｏｕｓｉｎｇ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｎｅｗ　ｗｅ￣ａｒｅ　ｓｔａｔｅ：ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ　ｆｒｏｍ　Ｅａｓｔ　Ａｓｉａ　ａｎｄ　Ｅｕｒｏｐｅ［Ｊ】．Ａｓｈｇａｔｅ　Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ，Ｌｔｄ．，２００７．　【７】Ｊ．Ｋｅｍｅｎｙ．Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ　ａｎｄ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｒｅｇｉｍｅｓ　ｉｎ：Ｈｏｕｓｉｎｇ［Ｊ】．Ｔｈｅｏｒｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉｅｔｙ，２００６，２３：１－１８．　【８］Ｓｐｉｎｋ，Ｂ．．Ｗｈａｔ　ｈａｓ　ｈｔｅ　ｓｔａｔｅ　ｅｖｅｒ　ｄｏｎｅ　ｆｏｒ　ｕｓ？Ａ　ｒｅｖｉｅｗ　ｏｆｔｈｅ　ｓｔａｔｅ’Ｓ　ｒｏｌｅ　ｉｎ　ｉｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇ　ｈｔｅ　ＵＫ　ｓ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｍａｒｋｅｔ：１８００　ｔｏ　２００３．Ｉｎ　Ｓｏｍｅｒｖｉｌｌｅ，Ｐ．，ａｎｄ　Ｓｐｆｉｇｎｇｓ，Ｎ．（ｅｄｓ）　［Ｊ］．Ｈｏｕｓｉｎｇ　ｎａｄ　ｓｏｃｉｌａ　Ｐｏｌｉｃｙ：Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ　ｈｔｅｍｅｓ　ｎａｄ　ＣｒｉｔｉｃａｌＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ，Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，２００５．　（责任编辑：ＦＭＸ）　・７９・