航空公司的管制和放松管制之争
2024-02-22
来源:欧得旅游网
《产经评论)2OLO年3月第2期 航空公司的管制和放松管制之争 余英 [摘要】对航空公司实施经济管制的两个主要理由是垄断势力的威胁和破坏性的竞争。不存在规模经 济、进入和退出壁垒小、可竞争性理论可适用于民航运输市场是支持放松航空公司管制的三个理论支柱,但它 们不断受到许多研究者的质疑。然而来自经济现实的证据表明,放松管制在机票价格、服务质量、生产效率等 方面改善了产业绩效。 【关键词】航空公司; 管制; 放松管制; 规模经济; 绩效 【中圈分类号】F560.5[文献标识码]A[文章编号]1674—8298(2010)02-0068-06 民航业一直是产业组织理论和管制经济学的重要研究对象之一,也是管制实践最引起人们关注的 领域。1970年代以前,世界各国航空公司的运价、航线发展、航班进入和退出都受到政府的严格管制。 到1970年代,越来越多的公众开始关注“管制失灵”和管制成本上升的问题,大量的经济研究也开始怀 疑政府管制的必要性。在管制实践中,开始最早、影响最广、争议最多的就是美国航空公司的放松管制。 近年来,放松航空公司管制浪潮已影响到国际航空市场,形成了“开放天空 的趋势。但是,放松管制 后,除了非理性的价格竞争外,航空公司的兼并还导致了高集中度的航空运输市场结构,许多承运人遭 受了严重的财务损失甚至破产。面对新的市场形势,又开始有一些学者呼吁重新管制航空公司。 管制航空公司的理由 民航业提供的航空服务有两个最基本的经济特征。首先,服务的对象——航空旅客的消费价格需 求弹性差别极大,一些消费者对价格十分敏感(如退休的老人),另一些消费者对价格的敏感度很低(如 商务旅客)。其次,航空服务是不能储存的商品,航班起飞后,没有出售的座位不能储存以备将来出售。 在航空公司受到管制的时期,许多学者根据航空运输服务的特点以及航空公司的市场行为提出了 管制航空公司的各种理由,但反响最大的主要有以下两个:垄断势力的威胁(the threat of monopoly)和破 坏性的竞争(destructive competition)。 (一)垄断势力的威胁 支持管制航空公司的学者认为,航空运输具有规模经济(Economies of scale)的特征,它表现为随着 运输网络上总产出的扩大,平均运输成本不断下降,故该行业趋向于高集中度的产业结构。当规模经济 在一个特定航空运输市场上大到能给单个航空公司带来显著成本优势时,这个“独家卖主”完全有可能 f收稿日期]2OO9一l1—10 [作者简介】余英,暨南大学经济学院副教授,经济学博士,研究方向为政府管制、教育财政与地方财政。 ①open sky,指在尊重各国主权的前提下,各国之间相互给予自由进入对方航空运输市场的权利,即相互开放航空运输市场。“开放天 空”最先是由美国发起的。根据目前美国与外国谈判提出的条件,“开放天空”主要包括:在通航地点、指定企业、运力、班次等方面不受 限制;对航空业务权利不受限制,即可从本国任何地点飞对方任何地点,对中间点、经过点、改换机型、第五种自由业务权利不限;对运价 管理采取“双不批准”方式;在经过航线上,可以有当地空运企业相同的定价自由;包机管理自由化,对待包机适用限制最少的国家的规 定;结汇自由;代码共享不限;可自办地面服务,不得强制使用当地公司的服务;应有公平竞争规定,保障享有相同的商业机会,不得有歧 视待遇;使用和引入计算机定座系统不受歧视。 ・68・ 直接制订高于边际成本的价格而毫不顾忌竞争者的进入。所以,少量巨头承运人将支配国内和世界航 空运输市场,而且,随着那些将一个重要的中枢机场作为基地的航空公司运输网络上中转客货量、航班 的增加,平均成本必然会逐渐降低,大承运人在这些市场上就更具有垄断势力。微观经济学理论认为, 当规模经济使厂商产出的平均成本随市场能够吸收的整个产出而下降时,竞争并不必然就是有益于经 济的。由于单个厂商不再面临直接的竞争,它当然会有限制产出、提高价格和获得垄断利润的动机。对 航空公司进行经济管制就是为了阻止发生以上这种情况。 (二)破坏性的竞争 管制航空公司的另一个理由是避免破坏性的竞争(或“毁灭性的竞争”、“过度竞争”)。航空运输、 卡车运输和天然气等这些产业之所以出现管制是因为,如果没有限制降价和新进人的管制,市场就可能 产生过度竞争而造成破产和服务中断。成立和经营航空公司高昂的固定成本使航空服务的短期供给弹 性十分低,供给不能随需求的周期性变化而迅速作出反应,这不但刺激了在位者之间由于供给过度而不 时爆发价格战,也导致了需求上升时供给不足和价格上升。从长期来看,航空公司之间的竞争,将导致 价格低于维持航空公司运转的必要成本,甚至会使公司破产和服务中断。由于在发展早期,民航业被视 为公共性、基础性产业,故破坏性竞争导致的破产和服务中断对一个国家来说,是不合意的结果。 论述这一观点的新理论是认为航空业有一个“空核”(Empty Core)(Button,2003)。“核(Core)”是 来自博弈论经济学的术语,指长期维持产业的均衡价格机制。如果“核”是空的(在供给成本不可分割 而需求可以分割时就会出现这一现象),那么市场竞争并不会形成均衡价格。具有“空核”的产业天生 是不稳定的,在航空运输这种寡占市场结构中,如果允许竞争和自由进人,就会使这一产业内的企业难 以向社会提供持续性的服务。故对航空公司的管制干预(如运价管制、进入和退出管制、卡特尔行为的 反垄断豁免等)是合理的。 过去30多年里,许多经济学家和政策制定者逐渐抛弃了管制航空公司的理由。在加拿大和美国等 国家,小规模承运人甚至于不需要补贴也可以在运输量很低的航线上提供服务,来自管制相对较少的地 区航空运输市场的证据也表明,互相竞争的航空公司的低票价能维持航空公司的持续经营,这些证据和 随之而来的各种实证研究共同推动了航空公司的放松管制。 但是,放松管制后,市场出现了混乱。有学者认为,航空公司之问非理性的价格战是导致放松管制 后许多承运人出现亏损的主要原因,因此呼吁重新管制航空公司,其理由仍然是:航空运输最优的产业 结构是寡头垄断,而且它可能是一个自然垄断产业;航空公司总是趋向于采取破坏性的竞争行为,如果 不对其进行管制,它本身的行为就会破坏产业的发展。 二放松航空公司管制的理由及其质疑 支持放松航空公司管制的三个关键理论支柱是:不存在规模经济、进入(和退出)壁垒非常小、可竞 争性理论可适用于民航运输市场。但自从这三个理论支柱提出来后,就不断受到一些研究者的质疑。 (一)不存在规模经济 在航空公司受到严格管制的时代,就有许多学者陆续提供了航空运输不存在明显的规模经济的证 据,因而认为经营小航空公司也可以实现规模经济,大公司并没有明显的优势。1977年,美国国会对管 制改革进行听证时,被称为“民航业放松管制之父”的美国民航局前主席Alfred Kahn曾说道:我相信大 的航空公司不会吞并更小的航空公司,因为我们看到的许多研究都证明航空运输不存在规模经济。 放松管制初期,美国出现了许多规模更小的通勤航空公司(Commuter airlines)。中枢轮辐式系统① ①Hub-and-spoken—system,是最先在美国航空市场放松管制后形成的一种航线结构。管制时期,美国航空公司的航线结构都是点到点的 城市对式航线结构,放松管制后,航空公司很快将原来点到点的分散式航线结构调整为以几个城市为中心的中枢轮辐式航线结构,它 可使航空公司用同一航班向多个市场提供服务,以降低飞机投入不可分割的固有内在特性对收益水平的负面影响。中枢轮辐式航线 结构使航空公司能以相同的资源拥有量服务于更广泛的市场范围。 -69・ 形成后,通勤航空公司的小飞机代替了喷气式飞机在短距离航线提供服务。用不同机型飞距离不同的 航线的不同规模的航空公司的同时存在,更使一些分析者坚信,航空运输本质上就是一个竞争性产业, 完全可以让大量有效率的、规模不同的航空公司共存和有效竞争。 中枢轮辐式系统在放松航空公司管制后的航空运输市场逐渐形成后,理论界开始研究民航业中与 规模经济相关的范围经济(Economies of scope)和密度经济(Economies of density)。 范围经济意味着对多产品进行共同生产相对于单独生产的经济性,是指一个厂商由于生产多种产 品而对有关生产要素共同使用所产生的成本节约。当航空公司以一个具有许多辐射航线的中枢机场作 为基地时,它就可以以相对低的成本增飞新的航线。这种网络扩展的效应常常能激励航空公司为了吸 引乘客而将票价下降到接近边际成本的水平,以发展更多航线。中枢轮辐式网络的广泛采用使航空公 司具有了巨大的范围经济性,因为每个枢纽增加一条辐射航线的成本相对于运输量上升得到的利润来 说,一般很小。较大的航空网络也具有市场营销和广告优势,航空公司使用的计算机定座系统(CRS)、 常旅客计划(rrP)、旅行社代理佣金、公司折扣等营销方案会加强航空公司的范围经济。 中枢轮辐式网络也使在中枢机场起降的航空公司得到了很大的运输密度经济,密度经济是指在某 一条航线上运输密度增加引起平均运输成本不断下降的现象。比如,航空公司在一个飞机上装载100 个乘客飞往目的地比在两个飞机上分别装载50个乘客飞往目的地更能获利。 随着放松航空公司管制的推移,一些以放松管制后航空公司的数据为基础所做的研究显示出了与 以前不同的结论:航空公司不仅拥有范围经济和密度经济,而且具有明显的规模经济。1988年,连 Alfred Kahn也开始承认低估了范围经济和密度经济的重要性和明显缺少规模经济的证据误导我们提倡 放松管制。 Creel和Farell(2001)对放松管制后美国航空公司的成本函数进行估计,得出的结论是:在适当的产 出水平,航空公司存在规模经济,但在更高的产出水平上规模经济消失了。Goetz(2002)认为,航空公司 还存在明显的收入规模经济。因为在中枢轮辐式系统中提供服务的承运人,不但能创造更大的市场支 配力,而且能满足从常旅客计划中受益更多、想去更多目的地的消费者的偏好。收入规模经济也是航空 联盟的动力。 (二)进人或退出壁垒很小 在认为航空运输不存在规模经济的研究中,也会得出不存在新进入者进入或退出壁垒的结论,因此 航空公司也象其它产业中的厂商一样,不必承担巨额沉没成本。若没有政府管制,航空公司可以选择购 置或租赁飞机,并在市场条件允许时,在任何城市的任何机场起飞或着陆。新进入者可以以“打了就 跑”(hit.and.run)的策略进人民航业,当需求不足时,可以将飞机出售或租出去。航空公司规模经济不 明显和进入或退出壁垒很小使新进入的小承运人可以与在位大承运人有效竞争。 但是,放松航空公司管制后的证据证明,事实并不是这样。航空公司有以下形式的进入壁垒:第一, 机场登机门一般都被在位航空公司长期租赁;第二,拥挤机场的起降时刻一般都被一些在位大航空公司 控制;第三,CRS有利于更大的、拥有这些系统的航空公司;第四,建立旅客忠诚度的FFP有利于拥有更 广泛航线网络的在位航空公司;第五,机票代理佣金使旅行社偏好航班更多的在位航空公司。这些壁垒 限制了潜在进入者的进人,1980年代中期,放松管制后的美国航空市场新进入者的数量显著减少。新 进入者克服这些壁垒开创新服务的情况,也只是使“打了就跑”变为“打了并被打(hit—and-get-hit-back)” 的进入,因为在位承运人可以向所有潜在进入者发出一个信号,新进入者一旦进入,就会遭到迅速而严 厉的打击,比如,它们会采用“掠夺定价”和增加航班驱逐新进入者,或者设置机场设施等进入壁垒阻止 新进入者进入市场。若没有新的进入者向在位航空公司挑战,竞争将会减少,放松管制的高绩效也难以 长期维持。 (三)可竞争性理论适用于民航运输市场 可竞争性理论以完全可竞争市场及沉淀成本为分析框架,来推导可持续的有效产业组织基本态势 ・70. 及其内生过程。所谓完全可竞争市场,是指市场内的企业从该市场退出时完全不用负担不可回收的沉 淀成本,从而完全自由地进入或退出市场。由于不存在沉淀成本,因而在完全可竞争市场上不存在进入 壁垒。潜在竞争者为了追求利润会迅速进入任何一个具有高额利润的市场,而当在位者作出报复反应 使价格下降到无利可图时,由于退出是完全自由的,它们会迅速离去。进入和退出可以重复多次,直到 消除任何垄断利润。 可竞争性理论对民航业的放松管制产生了重大影响。不少学者认为,在航空运输市场,如果进入、 退出不存在人为管制的话,原来往返于两城市之问的班机,可以很容易地从该航线(市场)退出而进入 以两个城市中的任何一个城市为起点的新航线,而在原有航线上并无沉淀成本发生。由于存在潜在竞 争压力,航空公司不可能获取超额垄断利润,所以,对航空公司的主要管制依据显然在理论上不能成立。 不管航空运输是垄断还是寡占市场结构,只要政府想办法使进入市场相当容易,闪电般的进入或退出压 力就会经常存在,进入的持续威胁足以阻止垄断者攫取垄断利润。但是,适用可竞争性理论有三个条 件:潜在的进入者可得到与在位者相同的规模经济和技术;进入和退出市场是无成本的,即不存在沉没 成本;新进人者开始盈利时,在位者才会改变价格以对新进人者作出反应。 而越来越多的证据说明,这三个假定条件在航空运输市场都被视为无效的。首先,在位者拥有的规 模经济(以及范围经济和密度经济)和技术不利于潜在的新进入者。其次,新进入者难以获得机场登机 门和拥挤机场的起降时刻,与更大的、成立更早的在位者相比,市场营销和广告成本也会构成进入壁垒。 最后,拥有强大的计算机定座系统的航空公司能开发精密复杂的收益管理体系,每分钟都能改变价格和 广告,一旦新进入者宣布启动竞争性服务,在位航空公司就会马上改变价格,机票代理商可立即通知消 费者。在位航空公司根本不必由于进入威胁而保持低价,因为潜在进入者实际进入之前它们还可以快 速且容易地作出反应。 可见,从整体上看,支持航空公司放松管制的理论还缺乏足够的说服力。甚至有人认为,放松管制 后航空公司对商务旅客制定的高票价以及其他掠夺行为、对关键枢纽机场的支配、日益上升的产业集中 度、破产等问题都根源于支持放松管制的理论支柱的缺陷。而且,迄今为止,航空运输市场的竞争十分 有限,且这种竞争程度是否会长期持续仍不确定。 三部分国家放松航空公司管制的绩效 (一)美国 与管制时期相比,美国放松航空公司管制以后,票价下降、旅客增加、民航业的运输能力不断提高, 航空公司得以更有效地利用自己的网络,从而提高了生产效率。与此同时,也扩大了乘客的选择。据估 计,至1980年代末,美国每年因放松航空公司管制而产生的经济收益,按1977年价格计算大约是6O亿 美元(Goetz,2002)。 放松管制后,变化最大的是新企业的大批进入。美国民航业曾出现过120多家航空公司同时存在 的局面,在位航空公司也进入到新的航线,形成新的网络。新企业的进入使竞争激化,竞争又促进了价 格的大幅下降和各种折扣制度的出现,收费体系的多样化使消费者能够选择不同价格与质量相互组合 的航空服务;服务质量也有了一定程度的改善,曾有人担心放松管制会增加事故,但实际的年平均事故 率低于管制时代(当然,其中部分原因是防止事故发生的社会管制在起作用);放松管制提高了航空公 司的生产效率,面对低成本航空公司和其他新进人者的潜在竞争威胁,大航空公司为了生存想方设法从 劳动力、飞机使用、航线网络方面降低成本。另外,机构庞大、人员众多的大航空公司为提高收入水平、 发展竞争优势也积极采取了许多措施,如:开发、完善CRS系统功能,变计算机定座系统为计算机决策 系统;引入常旅客计划,吸收高收益旅客;实行累进代理费制;提高航班频率,改善头等舱和公务舱服务 质量;结成代码共享联盟,扩大航线覆盖面;实行价格歧视,细分市场,开发收益管理系统,等等。 .71・ 但是,放松管制后民航业的快速发展也使大航空公司变得更强,行业的集中度更高,放松管制初期 大量的进入被随后的退出和兼并所抵消,民航业成了一个可以进入却难以生存的行业。1978年,美国8 大航空公司所占的市场份额是80%,1983年降到73%,到1989年,前8家航空公司所占的市场份额高 达94%。到20世纪90年代初,美国民航业至少发生了24起航空公司兼并案,100多家新进入者只有 少数几家幸存下来,其余则退出了市场。随着市场集中度的提高,1990年代后期,民航业的新进入者越 来越少。有学者认为,如果集中度进一步上升,实施某种形式的重新管制可能只是时间问题。另外,放 松航空公司管制后发生的多起破产事件也使美国政府开始反思航空公司的放松管制政策。如1989年 至20O2年,美国主要航空公司的破产(或申请破产保护)的情况如下(括号内为各公司破产时的资产): 2002年12月,美国联合航空公司(241.9亿美元);2002年8月,美国航空公司(8O.3亿美元);2000年, Midway航空公司(3.5亿美元);2000年,Tower航空公司(3.5亿美元);1992年,环球航空公司(28.6亿 美元);1991年,美西航空公司(11.7亿美元);1991年,Midway航空公司(4.7亿美元);1991年,泛美航 空公司(24.4亿美元);1990年,大陆航空公司(76.7亿美元);1989年,布兰尼夫航空公司(2.4亿美 元);1989年,东部航空公司(40.4亿美元)。 (二)日本和欧洲 在日本,放松管制的效果不如预期的明显。虽然在1986年运输政策审议会上,航空部提倡实行运 价折扣制度,但其后并未出现各航空公司积极实行折扣运价的实际结果。另外,日本的国内航空运费, 与实行放松管制的其他发达国家相比是相当贵的。这与新干线运费的竞争性、国内主要航线的特许费 和燃料费相对较高有关,但如果能提高航空公司的生产效率、积极实行折扣制度,将提高降低运费水平 的可能性。植草益(1992)认为,日本航空公司不积极实行折扣制度很可能是因为各航空公司采取了合 谋行为,而政府也默认了这一事实。放松管制效果不明显的原因还在于,日本民航业的放松管制措施是 部分的和零碎的,且缺乏具体性的措施,而且,民航业形式上虽然实施放松管制措施,但实际上仍以行政 指导的方式,限制实质性竞争。 在欧洲,由于放松航空公司管制前,航空公司大都通过兼并和全球联盟提高了市场的集中度,从而 使放松管制后新的进入者很难进入市场。但放松管制使航线进入自由化,改善了航空服务网络,提高了 航空服务质量。 四简评 防止垄断势力的滥用和破坏性竞争是各国对航空公司进行管制的理由,但与其他产业一样,航空公 司的管制效果并不令人信服,即使是激励性管制也是如此。不能否认,管制本身就存在一些固有的缺 陷,正是这些缺陷和放松航空公司管制的三大理论支柱,支持了各国的放松管制政策。 虽然放松航空公司管制的理论支柱受到了诸多质疑,但经济现实并不因此而改变,在民航业全球化 的今天,放松航空公司管制已成了一个不可逆转的世界性潮流,它不但冲击了各国政府的航空运输管制 政策,而且影响了各国政府间的双边和多边航空协议以及服务贸易总协定(GATS)中的航空服务谈判。 从政府对航空公司的管制实践与理论争鸣中可以看出,发达国家对民航运输产业特征的认识大致 经历了三个阶段。在民航业发展早期,由于市场需求狭小、航线开发缓慢,人们认为这一行业具有自然 垄断性。随着民航市场的扩展,以上两个约束被逐一打破,加上铁路、公路等运输方式的竞争与替代,经 济学家开始倾向于认为民航运输不具有自然垄断性,一些人甚至认为这是一个典型的竞争性行业,而且 规模经济不明显。随着政府对航空公司管制的放松,出乎经济学家意料的是民航运输对规模经济性的 要求逐渐显露。由于放松管制后形成的中枢轮辐式网络和营销网络对规模性的要求,使得世界航空市 场越来越朝着规模经济的方向发展,逐渐形成了寡头市场结构。美国航空公司放松管制后的大量兼并 和破产还说明,当航空网络之间的竞争充分激烈时,竞争均衡也许并不存在。 .72. 从我国民航运价的管制改革中可以看出,中国对航空公司管制的总体趋势也是从严格管制到逐渐 放松。但我国政府对航空公司的管制政策总在反反复复,甚至朝令夕改,缺乏连续性的制度安排,这部 分抵消了改革的成果和收益。造成这一后果的重要原因之一,是政策制定者缺乏对航空公司管制理由 的清晰认识和界定。而国外在确定航空公司的管制政策之前,管制机构和相关的政府部门、理论界都根 据民航运输的经济特征,对管制的原因、目标、方法等开展了广泛的讨论,最后的管制框架总是建立在充 分的理论基础之上。而在没有广泛征求被管制企业、消费者以及其他理论研究和实践部门的意见时,管 制机构是不会随意改变管制政策的。但是,在我国航空运价管制中,除2003年的机票价格听证外,民航 总局等政府部门一般是发布了“规章”和“通知”后,才引起各界的广泛讨论,甚至引起航空公司、消费者 的不满和抵制。 产业组织研究领域随处可见的“管制失灵”使我们对政府的管制政策产生怀疑,民航业在全世界不 断地放松管制更强化了我们的这种感受。但是,到目前为止,在大部分国家,航空运输的竞争并没有随 着管制的放松很快到来。而且,放松管制后出现的高集中度市场结构以及导致巨额财务损失的破产事 件说明,管制最终是否会被竞争替代还不得而知。所以,我国政府对民航业的管制政策,无论是在理论 还是实践方面,都需要总结和确定管制改革的理论根据,制定稳定、连续的管制政策。 [参考文献] [1][美]理查德・A・波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康译,北京:中国大百科全书出版社,1997. 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[9]Pels,E.Airline Network Competition:Full-service Airlines,Low.cost Airlines and Long—haul Markets[J].Research in Transportatoin Economics,2008,24(1). Airline Industry:Regulation or Deregulation YU Ying Abstract:The dominating reasons for regulating the airline industry are the threat of monopoly and de— structive competition.While there are other theories about regulation,which are inexistence scale economy, little of entry and exit barriers,contestable market.But some scholars oppugned the latter and argued against deregulation.At the same time,after deregulation,airline industry has been investigated and found perform- ance amelioration in price,quality and efficiency. Key words:airline;regulation;deregulation;economies of scale;performance [责任编辑:韦前] ・73・