近五年我国城市总体规划实施评估研究综述

作者： 解 瑶 张军民 单建树

来源：《上海城市规划》 2015年第6期

解 瑶 张军民 单建树

0 引言

评估研究起始于20世纪初，20世纪80年代在欧美国家正式应用于城市规划领域。我国城市规划领域评估的进程起步较晚，并且最先从总体规划层面展开。21世纪初以来，国内逐渐有部分城市开展了城市规划评估的尝试，其做法通常是对现行城市总体规划（简称总体规划）作出评估，进而为总体规划修改或修编提供参考。2008年实施的城乡规划法和此后施行的《总体规划实施评估办法( 试行)》从法律和制度的高度明确了总体规划实施评估的重大意义。此后，国内多地开始了总体规划实施评估工作，在评估方法、技术手段和运行机制等方面进行了有益尝试。

2010年林立伟等在《规划师》发表《中国城市规划实施评估研究进展》一文，从内涵、相关理论、方法、问题与困难、实践案例等方面对城市规划实施评估进行了研究综述，该文是对我国城市规划评估研究进展的阶段性有效总结。当前，我国的规划评估工作大多在总体规划层面集中开展，为规划实施提供有效评判和反馈，在维护总体规划法律权威性、提高总体规划编制水平以及促进规划实施管理可操作性等方面扮演重要角色。

随着总体规划实施评估进程的不断推进和理论研究的持续深入，相关论文也逐渐增多，在中国知识基础设施工程数据库（CNKI）中，将“总体规划”、“实施评估”作主题，检索到相关论文638篇，其中2010年以来367篇①。由此可见，总体规划实施评估正处于快速发展中，但由于我国城市规划实施评估工作起步较晚，考虑到当前城镇化进程所处的特定阶段的现实背景，目前的研究进展还难言深入，其系统性和完整性均有待提高。本文着重回顾2010年来我国总体规划实施评估工作的研究进展，总结研究情况，客观反映现状，分析目前问题，探讨改进方向，窥视发展动态，以期为总体规划实施评估研究工作尽绵薄之力。

1 总体规划实施评估工作的研究进展1.1 实施评估内涵与意义研究

1.1.1 实施评估内涵

作为总体规划实施评估的基础性工作之一，诸多学者对其内涵进行了深入研究。孙施文将其分为实施情况评价、作用评价和绩效评价3种类型[1]。根据评估时段，林立伟等、桑劲等从实施前评估、实施中评估与监督、实施后评估与反馈3个层次对其内涵进行阐述[2-3]。彭晖等则认为对公共政策的评估是规划实施评估的本质，是其各项政策在实施过程中反馈实施效果、评价政策效力、促进系统自我完善的关键步骤[4]。总结上述研究成果不难看出，当前业界并未形成统一观点来科学界定其内涵，不同学者的侧重点不同，且存在“评估”和“评价”两种主要表述方式。本文认为，总体规划实施评估的内涵表述至少应包含以下4点:从目的看，评估是为了实现规划目标，贯彻规划价值观；从内容看，评估要涵盖整个实施体系；从机制看，评估旨在建立自我完善的良性循环系统；从参与者看，应使利益相关者共同参与，而非政府全程指挥。

1.1.2 实施评估意义

实施评估并非简单的好坏评判问题，而是考量规划实施情况，反馈实施效果，研究改进措施。林立伟等指出，评估能够有效实现城市规划理论研究和实践成果间的反馈，有利于规划编制水平的提升，提高规划编制与实施管理间的衔接程度[5]。宋彦等认为开展评估工作有助于提高编制水平、加强实施力度、跟踪实施效果、落实规划意图、协调各主体利益[6-7]。程茂吉等认为，评估一方面可以监测并评价总体规划的推进情况，另一方面则是实现总体规划前行的关键步骤和讨论其是否需要修编的直接参考[8]。赵民等指出，依法对城市规划进行评估是十分必要和紧迫的[9]。袁也认为，总体规划实施评价是规划运作体系中不可缺少的环节，对判析总体规划的效能和认识其作用有重要意义[10]。由此可见，规划界已经普遍认识到总体规划实施评估的理论价值和实践意义，但是关于其核心意义仍存争议。笔者认为，通过评估有效反馈实施信息，监测环境变化，剖析差异所存，通过规划手段的调整、政策措施的优化以及体制机制的改进来落实规划目标，这即是评估工作的核心所在。

1.2 实施评估内容研究

当前，实施结果评估仍然是总体规划实施评估内容的主要方面。实施结果评估，即实施现状与目标预期的一致性或吻合度评估，但其忽略了对规划方案本身的科学性讨论，并且极力贯彻终极蓝图式规划，未考虑实施过程中的不确定性因素。近几年，随着研究的逐渐深入，“一致性评估”、“吻合度评估”不再作为评估工作的唯一标准，在评估过程中开始思考原方案的合理性。具体说来，“现状与规划不一致”也应分情况讨论，其一是“现状合理规划不合理”，其二是“现状不合理规划合理”。评估应从公共政策价值观的高度，理性分析原规划本身可能存在的局限性，以及在实施过程中可能产生的消极效果[11]。

随着评估工作逐渐转向以空间、目标以及规划价值观的评价，业界开始聚焦实施过程的动态考核[12]，其大致分为两种类型：一类是渐进式研究，即采用一定的技术手段进行持续性监测，如吕萌丽等以年度实施评价报告的方式对用地规划和建设用地总量契合度进行考量[13]；另一类则是以实施机制的评估研究作为区别于实施结果的根本所在，如罗震东等透过政府运行视角，剖析了总体规划从编制到落实的流程关系，总结出评估的动态模拟实施机制[14]。本文认为，评估过程应当建立起规划实施的长效监测机制，以洞察内外环境的变化，讨论规划调整的必要性，从而确定改善方案。

1.3 实施评估方法研究

早期的总体规划评估主要采用定性分析方法，其作为评估的重要手段之一发挥了重要作用，但由于缺乏科学数据的支撑，定性分析也不可避免地存在对事物的认知不够清晰透彻的缺陷。随着城市规划新技术的发展和对国外相关经验的借鉴，定量评估方法日益得到广泛应用，通过指标量化来衡量规划实施过程在各方面的影响。目前定量分析主要归纳为以下3种方法。

1.3.1 评估指标体系法

建立实施评估指标体系是进行评估的重要前提，但由于总体规划涉及事物繁多，其评价体系的构建不可能面面俱到，而且诸如实施机制和管理等方面更加难以采用定量方法进行评估。因此，评价指标体系的建构以规划技术层面的评价因子和要素为主，规划实施管理层面的评价要素为辅。具体评价指标要素，主要围绕实施结果和实施过程选择相关性较强的影响要素作为评价因子。而后采用德尔菲法对各项权重进行确定，采用指标偏差计算法量化评估各项得分，反映城市现状情况与规划预测的偏离程度。以分档评估方法进行结果判定，最终以量化的形式对规划实施情况进行科学表述，得出规划实施符合率（图1）。

徐煜辉[15]、段鹏[16]、李王鸣[17]、侯艳玉[18]、何灵聪[19]等均分别建立了总体规划实施评估指标体系，以量化结果科学表述总体规划的实施情况；刘建邦通过构建指标体系对永

新县进行规划实施评估；林立伟等则运用层次分析法对徐州市总体规划做出定量评估[20]。不过，在构建指标体系的过程中，对于如何确定各项指标，目前仍缺乏统一标准。在指标选取过程中，评价因子的可获得性、评价因子覆盖面的多样性以及评价因子的可实施性等将是遴选过程的重要依据。

1.3.2 GIS分析法

近年来，随着GIS、RS等技术应用于城市规划领域，评估工作迎来了技术革新，在对现有数据进行整合的基础上运用空间分析功能生成新的数据信息是GIS技术的重要功能[21]。吕萌丽等在广州市总体规划评估中运用该方法进行用地性质和建设用地总量的一致性评价[13]。段鹏等在长沙市总体规划实施评估中也通过GIS空间叠加技术，对各类建设用地进行定量评估[16]。需要指出的是，运用这种方法要有较为完善的城市空间数据信息库，但是目前有相当数量的城市还处于空间数据信息库建设的初级阶段，随着空间数据信息库和规划信息平台的不断完善，GIS分析法的普及度将大大提升。

1.3.3 公众参与和实施满意度调查法

实施满意度是在公众参与的基础上，以公众感受为评价标准的概念[21]，在现场调查的基础上，采用问卷调查和街头访谈的形式了解不同社会群体对城市发展的看法，鼓励公众积极参与总体规划实施评估工作。如王莉等在丽江市总体规划实施评估工作中，通过问卷调查，采用层次分析法，深入分析了公众对总体规划实施中的空间组织、生活环境、各类设施的评价和满意程度[22]。吴琳等在浙江省兰溪市总体规划实施评估工作中，从居住状况、公共设施状况、交通出行状况、绿化环境状况等方面做了满意度调查研究[23]。但鉴于我国特殊的管理体制和社会结构，目前公众参与总体规划实施评估还存在重视度不高、覆盖面有限、缺乏长效机制等问题，多地的公众参与流于形式。

随着GIS、RS等技术的应用和各地规划信息平台的日臻完善，城市规划大数据时代已经到来，今后定量评估的重要性将日益彰显；而对于规划决策机制、相关公共政策的完善程度以及监督检查制度等实施机制等方面，由于其内容的特殊性，其评估仍将以定性方法为主。整体来看，目前业界还未形成完备的方法论体系和标准化操作模式，导致城乡规划主管部门、规划设计单位和社会公众对其中的诸多问题缺乏认识。

1.4 实施评估动态机制研究

目前在评估动态机制研究方面已取得了一定进展，如何灵聪等提出建立“规划编制—实施—反馈—整改”的动态跟踪维护机制[19]；林立伟等指出，建立城市规划实施评估机制，将有效促进规划运作体系进入“编制—审批—实施—评估—整改—提高”的良性循环轨道[2]；曹春霞总结出“编制—实施—监测—反馈—修正”的动态跟踪机制[24]。可见，学界已就建立总体规划实施评估的动态机制形成共识，通过建立持续性的反馈和自我调整的机制，提高总体规划自我完善能力，以应对各种变化因素，也为规划的实施留有弹性空间[25]。但是目前总体规划评估尚缺乏制度化保证，虽然城乡规划法已经赋予其法律地位，但是下位立法尚未落实，由于运行机制不完善，各地还未建立起一套面向当地需要的完备的总体规划实施评估和反馈、调整机制，很多情况下是为了修编总体规划而评估，使其成了走过场式的形式主义产品。

1.5 实施评估视角研究

从评估研究视角的研究进展看，较有代表性的表述包括：公共政策评估视角[9][26]、空间绩效评估视角[27-28]、政府运行视角[14]、空间引导效能视角[29]、时效性与前瞻性视角[30]、多规协作视角[24]等。诸多学者从不同视角切入，有助于评估研究的内涵界定和机制建构，形成适合我国国情的评估方法论和操作体系，促进规划自我完善，实现规划目标。

2 总体规划实施评估过程中的问题与困难

从目前的研究进展看，我国城市总体规划实施评估研究还存在多项不足。具体而言：总体规划实施评估的内涵表述不清晰，对其核心意义的认识不统一；在评估内容上对实施过程的分析还不够透彻；评估体系尚未形成，方法论构建之路依然艰辛；各地城市规划信息平台和空间数据库建设进展缓慢，导致城市规划新技术运用不足；评估主体狭隘，公众参与有待加强；评估工作缺乏机制设计，长效开展困难重重。

造成上述困境的原因是多方面的。刘建邦从主客观两个方面进行剖析，主观原因包括规划师个人思路的局限性、政府部门绩效考核制度以及公众的参与程度，客观原因包括评估本身的困难性、城市化进程所处的客观阶段[31]。陈有川等针对中小城市总体规划实施评估工作的开展不尽如意的现状情况，从规划管理体制、各地政府和规划主管部门等方面进行研究，指出：一方面评估工作内容繁杂、周期较短；另一方面，一些政府领导对评估工作对政绩的影响存在担忧，而规划管理部门作为政府领导下的职能部门，对评估工作经常是有心无力[26]。赵民等则从体制机制和评估方法两方面分析了我国现阶段评估工作的主要问题：从体制机制方面看，目前规划评估实施办法尚不完善，制度保障力度还需提高；从评估方法看，尚无“经典方法”来支撑规划评估工作的开展[9]。罗震东等则分析了当前城市规划实施评价的理论与实践的同步程度，从我国快速城镇化的进程中的不确定性、对西方先进的规划评估理论不加改造的应用，以及我国规划评估工作者创新精神不足等方面，阐述当前理论与实践存在的脱节现象[14]。

3 总体规划实施评估研究展望

3.1 加强总体规划实施评估的理论与方法研究

评估工作的顺利开展首先要明确总体规划实施评估的内涵与意义；其次要加强对国外先进经验的借鉴，结合中国实际情况，积极探索具有中国特色的评估理论和评估方法，同时不断改善组织与运作形式。另外，各城市应当加强空间信息数据库的建设力度，使得评估过程中的数据获取更加容易，以方便GIS、RS、SPSS等技术方法的应用。

3.2 形成规范化、长效性的规划评估机制总体规划实施评估的利益相关者繁多，依赖持续性的反馈和各部门的积极协作，必须要有完备的运作机制保障其顺利进行。另外，建议在部分地区试点设立政府城市规划实施评估职能部门，与规划管理部门要有所分离，把评估作为政府日常性工作来开展，探求总体规划实施过程反映在政府系统里的发展轨迹，分析规划价值观在政府运行层面的落实程度，从而为科学描述实施结果的符合程度提供依据。结合现有成果，参考国外经验，本文从评估体系、评估内容、评估方法、评估参与人员等方面总结出总体规划实施评估未来的发展方向（图2）。

3.3 改进总体规划的编制方法和实施管理方法

尽管总体规划实施评估内涵丰富、意义重大，但归根结底，进行评估只是更好落实总体规划的有效手段，评估本身并非目的，改进总体规划的编制和实施管理方法，更好地实现规划目标、贯彻落实规划价值观才是评估工作的灵魂与精髓。目前，总体规划这一看似完善的法定规划实则处于非常尴尬的境地，理论上的重大意义与实际上的举步维艰已是一大悖论[32]，对其改革已是迫在眉睫。今后需检讨当前总体规划的常规性编制方法，制定落实规划价值观的政策性措施，讨论弹性的规划方案。可操作性的做法包括将其成果分为法定性、政策性与引导性3大板块，分块编制、逐层审批。这不仅使总体规划的可操作性得到加强，也使实施评估能够有针对性地进行[33]。笔者认为，今后规划编制应着重从编制理念、目标体系、编制方法、成果形式和审批机制等5个方面更新总体规划编制方法，增强其科学性和可操作性（图3）。

总体规划实施效果会受到外部环境、方案自身以及实施机制等多方面的共同作用[8]。实际上，实施管理不是机械地执行规划，还需考虑各种因素的情况，完善实施和管控方法，避免发生冲突，实质上是监控与反馈的机制措施[19]。要加强实施的全方位追踪，亟需构建持续性监测体系，推动规划监控的动态化和数据化进程[13]。目前部分地区施行的年度总体规划实施评估是其中的有益探索，它强化了总体规划的“自检”程序，将评估反映的问题和解决方法合理地纳入实施管理系统中，以期顺利实现规划目标[19]。

4 结语

总体规划实施评估作为城乡规划运作体系中的关键步骤，能够客观全面地考量实施效果，为规划编制、相关公共政策的制定和规划实施管理机制的完善提供建议，促进总体规划的编制、管理和实施进入良性发展轨道。现阶段总体规划实施评估工作的理论研究和实践经历还需继续丰富，评估研究亟需完善其自身的系统和范式，形成体系完善的评估内容系统、科学规范的评估组织方式及客观公正的评估判断标准。希冀今后有更多规划技术人员、规划管理人员和学者共同关注总体规划实施评估的研究进展与发展动态，推动总体规划向更加制度化、规范化的方向迈进。