第四章 控制性详细规划在我国城市规划体系中的
地位和作用
4．1 城市规划体系概述 30
就整体而言，世界上各个国家的城市规划体系基本上可以划分成三大类型。 4．1．1 以英国为代表的规划体系
第一种类型是以英国为代表的，在国家规划法的基础上形成的国家城市规划体系，城市的总体规划具有法律地位，规划的内容相对比较原则性，对具体开发建设的规定需要通过许可过程进行。
英国的城市规划统称为发展规划，其编制必须严格遵循法定程序，内容必须符合中央政府的各项指导政策。在非大都市地区，法定发展规划包括结构规划和地方规划二个层面。
结构规划由非大都会地区的郡政府编制，上报环境与交通部审批。结构规划的作用是为未来15年或以上的地区发展提供战略性的规划框架，解决发展和保护之间的平衡，确保地区发展与国家和区域政策相符合。结构规划的任务是制定具有战略意义的政策和计划，包括土地使用、环境改善和交通管理等方面，为地方规划提供指导框架。
地方规划由区政府编制，不需要上报环境与交通部，但必须与结构规划的发展政策相符合。地方规划的任务是制定未来10年详细发展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理方面，为开发控制提供依据。
除此之外，英国的规划体系中还包括了一些其他的补充性规划手段，主要有：设计导则(Design Guides)和发展要点(Development Briefs)，更为具体地阐述对于一些特定类型(以设计导则的方式)和特定地区(以发展要点的方式)的开发政策和建议。尽管设计导则和发展概要不是法定规划，但仍然是开发控制中要考 30、主要参考 城市规划编制办法修编课题组，中外城市规划体系比较研究，孙施文，2003
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虑的因素。
4．1．2 以美国为代表的规划体系31
第二种类型是以美国为典型，没有国家城市规划体系，由各个州决定自己的规划体系，同时各个城市有充分的自主权，大多数城市的规划控制主要通过区划进行，区划条例等包括了所有的规划控制内容。
美国是一个联邦制的国家，联邦宪法只赋予了军事、外交、邮政、州际范围等有限的权限，而城市和住宅等领域的权限并没有赋予联邦政府。因此各州的城市规划体系也各不相同。在有些州的立法中要求城市编制综合规划（comprehensive plan），并确立了该类规划的作用范围。
综合规划在对社区未来发展进行全面安排的基础上，还必须包括一系列广泛的具体项目和计划，这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。这类具体规划有多种类型，各个城市对此都没有具体的规定，而是在具体的实践过程中根据所要解决的实际问题而予以选取。
区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。区划的原理存在于地方政府将其所辖的地区在地图上划分成不同的地块，对每一个地块制定管理的规则，确定具体的使用性质或允许某种程度的土地使用的混合等。它们也确定了新开发的物质形态方面的标准或限制。区划法规需经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。区划法规既是开发控制的手段，但其实质也仍然是规划实施的手段。 4．1．3 两者综合的规划体系
第三种类型位于以上两个类型的之间或者说是以上两种类型的综合，以法国、加拿大等国为代表，有国家规划法，也有国家的城市规划体系，每个城市也有自己的总体规划（名称各异，但内容本质上是一致的），但总体规划只对政府事务和后续的规划编制有作用，不直接对开发者和市民起法定作用，这一作用由类似于详细规划或区划法规所担当。 31、主要参考 孙施文，美国的城市规划体系，城市规划，1999年第7期
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法国的城市规划分两个阶段，一是城市主导规划（Schema Directeur d'Amemagement et d'Urbanism，简称为SDAU）确定众多的地方政府可以运用的规划目标的总方向，规划范围由国家当局根据相关的地方自治范围予以公布。二是地方性的土地使用规划（Plan d'Occupation des Sols，简称为POS）确定与各地块的土地使用尤其是与每个地块上的建筑特征相关的规章和条例。
地方性土地使用规划（POS）是唯一的法定规划文本，对于地域范围内所有地块的土地和建筑使用具有强制性。正由于这样，不符合规划的开发是违法的，并会受到起诉。而城市主导规划与规划问题相关的指令只能运用于地方当局层次的城市发展和基础设施规划方面，特别是用于地方性的土地使用规划的深化方面，而不能用于控制开发和土地或财产的拥有者。
4．2 城市规划编制体系
4．2．1 编制层次
就各个国家的城市规划编制体系而言，基本上都包含着两个层次的内容，一方面，有关于城市发展的宏观图景及长远的发展方向，成为城市社会系统协同作用的基础和依据；另一方面有非常现实的可操作的微观层面，使之成为某一特定的领域和范围内，社会系统各组成要素间相互作用的途径及其结果。这两个方面在各个国家的表现各不相同，但都是针对于不同层次的规划的功用而确立起来的。从而保证在不同的层次上将城市规划与社会选择及其决策和社会行动紧密地结合起来。 4．2．2 内容与形式
就具体的编制内容与形式来讲，各个国家基本上都有一些应包括内容的要求或对哪些问题进行解决的规定，但未发现有关于图纸内容或图纸数量方面的规定，其基本理念是不同的城市战略地位不同，需要解决的问题也各不相同，因此应区别对待。战略层次的规划只要把战略性的问题和内容阐述清楚即可，用什么方式都可以，其最基本的内容用我们习惯的话来套也就是文本加上总图、战略重点地区、重大基础设施以及结构分析等内容，一般没有太多的专项规划，但有些单项的内容要更为深化（在需要解决的问题的方面）。
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在具体层次的规划方面，则认为可以采取多种手段、不同方法来深化其战略构想，符合其实际操作所需，也就没有必要来划分统一的规划层次。而且还可以看到，许多城市规划就是为了解决一些实际问题而编制的，似乎难以套用哪个层次的规划，可能既包括宏观的方面，也包括了微观的方面，甚至一些节点的规划设计，也就是说是跨层次的，其目标是对问题的解决而不是要在形式上符合某种规定。 4．2．3 衔接关系
在城市规划编制体系的框架中，需要解决的问题是除了对各个层次的规划的内容作出相应的规定之外，各层次之间的相互衔接关系则是一个重要的问题，这既涉及到上层次规划的贯彻和实施，也关系到下层次规划的方向和依据问题，因此是规划编制体系中的关键性问题。在美国，这个问题就演变为区划法与城市规划之间的问题。不管采用什么样的方式，一般体现为，上一层次是下一层次的依据，而下一层次是上一层次的反映，成为开发控制的依据。
4．3 我国的城市规划体系
4．3．1 我国城市规划体系概略
我国的城市规划体系是在《城市规划法》的基础上形成的，有点接近于英国的做法。简单的说规划都具有法律效力，只是审批的主体不同，所起的作用不同，管理实施的主体与方式各不相同。在各个层次和类型的规划中，城市总体规划具有包罗万象和无上权利的特点，通过城市总体规划的向上和向下延伸来统一协调。在管理层面上体现了明确的上下级关系，既从编制、审批、行政上体现各个层次各个类型规划之间的衔接和从属关系。
现行的《城市规划法》正在修编为《城乡规划法》，将明确法定规划与非法定规划的内容，但总体上说，规划体系在发展背景和法制传统的延续性要求下，不会产生根本性的变化。 4．3．2 城市规划编制体系
《城市规划法》第十八条和《城市规划编制办法》第三条中明确规定：“编
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制城市规划一般分为城市总体规划和详细规划两个阶段。……大中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。”
城市总体规划的主要任务是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展（《城市规划编制办法》第十五条）。分区规划的主要任务是在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接（《城市规划编制办法》第十八条）。
详细规划的主要任务是以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划《城市规划编制办法》第二十一条）。
我国现行的规划编制有许多层次和类型，见下表： 规划类型
区域城镇 发展规划 （居民点规划）
规划层次
全国城镇体系规划（深度至各省、直辖市、地级市）
备注
省级城镇体系规划（地级市、县）各负责以下两级行政建地级市居民点规划（县、镇） 县（市）居民点规划（镇、乡）镇（乡）居民点规划（行政村、自然村）
制的居民点规划
总体规划 （战略发展规划）
城市总体规划 范围限于建制市（含直辖市、省会城市、地级市、县级市）
集镇总体规划 村庄总体规划
建制镇、集镇 村庄
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详细规划 控制性详细规划 修建性详细规划
其交通规划 他专项
规市政工程专划 项规划
历史文化名城保护规划
国家级历史文化名城保护规划 省级历史文化名城保护规划
图表4-01 我国现行规划编制类型
从表中可以看出，规划的类型和层次丰富多样，但具有实施操作主体的规划就是城市总体规划和详细规划，其他类型和层次仅具有战略意义或者协调意义。
正在修编的《城乡规划法》将要明确的两个法定规划类型，一是城市总体规划，二是控制性详细规划32。国务院2002年13号文件《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》对城市规划工作提出了新的要求。既而建设部于2002年6月下发了《城市规划监督管理强制性条文》，该条文在强制内容上仅涉及到城市总体规划和控制性详细规划两个层面。这从另一个角度说明了城市总体规划与控制性详细规划在规划体系中的地位。
4．4 控制性详细规划在城市规划体系中的地位和作用
从国外的城市规划体系和编制体系可以看出，相当于我国控制性规划层次的规划层次都是非常现实的具有可操作意义的规划，起到对上一层次内容的具体化意义并直接指导开发建设实践。我国的规划体系和规划编制体系中，控制性详细规划是连接城市总体规划与建设实施之间（包括修建性详细规划和具体建设设计）的具有承上起下作用的关键性编制层次。具有重要地位和不可或缺的现实意义。 在我国的城市规划编制体系中，城市总体规划在城市发展建设中更多地是起到了宏观调控、综合协调和提供依据的作用。控制性详细规划是实现总体规划 32、《中华人民共和国城乡规划法》（总第十五稿），2001年7月
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第四章 控制性详细规划在我国城市规划体系中的地位和作用
意图，并对建设实施起到具体指导的作用，并成为城市规划主管部门依法行政的依据。从规划管理的实效性来说，控制性详细规划居于核心地位。在深圳的五层次规划编制体系中，相当于控制性详细规划层次的法定图则就是规划编制体系的核心。
控制性详细规划以量化指标和控制要求将城市总体规划的二维平面、定性、宏观的控制分别转化为对城市建设的三维空间、定量和微观控制，是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。
控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，正确引导开发行为，实现土地开发的综合效益最大化。它是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节33。
控制性详细规划将宏观城市设计、中观城市设计到微观城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。在我国目前还没有形成独立的城市设计审议制度的情况下，在城市设计的发展与实施控制要求方面，控制性详细规划责无旁贷。
控制性详细规划由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的“游戏规则”。从这一角度切入，它是我国城市建设法制化的核心环节。
4．5 小结
本节通过对城市规划及其编制体系的概略性考察，总结了我国城市规划及其编制体系的主要特征，进而探讨了控制性详细规划在城市规划及其编制体系中的地位和作用，认为控制性详细规划就城市规划建设以及规划管理的实效性和法制化意义上讲，具有核心地位和不可替代的作用。这样的认识将成为进一部探讨未来我国控制性详细规划的发展趋势与发展方向的基础和出发点。
33、司马晓等，深圳五层次规划体系——一种严谨的规划结构的探索，城市规划，1998年第3期
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第五章 现行控规主要存在问题的研究
第五章 现行控规主要存在的问题研究
5．1 现行控制性详细规划的编制内容与编制方法34
现行的控制性详细规划主要依据《城市规划编制办法》以及《城市规划编制办法实施细则》的规定。包括编制内容和成果要求两部分。在具体的规划实践中，有过许多变革发展与完善，但都在这一框架中。即使是深圳的法定图则，就编制层面而言，本质和基础没有根本性的变化。 5．1．1 编制内容
控制性详细规划的编制内容的核心是规划控制的综合指标体系，其控制内容包括土地使用、建筑建造、设施配套和行为活动四个方面。
(1)土地使用
土地使用包括土地使用控制和环境容量控制。土地使用控制是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面所作的规定。控制内容为土地使用性质、土地使用相容性、用地边界和用地面积等。
环境容量控制是为了保证城市良好的环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理的规定。具体内容包括容积率、建筑密度、人口容量、绿地率等。
(2)建筑建造
建筑建造控制内容除了控制具体建设的建筑建造控制要求以外，还包括城市设计引导内容。建筑建造控制是对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的关系作出必要的技术规定，其控制内容包括建筑高度、建筑间距、建筑后退等，还包括消防、抗震、卫生、安全防护、防洪等其他方面的专业要求。
城市设计引导是根据系统的城市设计，依照美学和空间艺术处理原则，从建筑单体和群体两个层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建 34、本节主要参考《城市规划编制办法》（1992）、《城市规划编制办法实施细则》（1995）、城市规划资料集第四分册 整理而得。
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