藏族群众行使参与权对创新藏区社会治理模式的作用和启示

藏族群众行使参与权对创新藏区社会治理模式的作用和启示

作者：黄微 周良艳

来源：《民族学刊》2015年第04期

[摘要]社会治理模式和行使参与权具有相互包含关系，创新社会治理模式在一定意义上就是保障人民行使参与权。随着藏区经济的繁荣和互联网等现代通讯技术在藏区的普及，民族政策和民族区域自治制度的实施面临着更多的新情况和新问题，也要在社会治理模式上有所创新。随着藏区的不断发展，藏族群众的公民意识、参与权意识大大提升，并通过一些具体实践行使了参与权，这是藏区创新社会治理模式需要面对的重要因素。丹巴县藏族群众行使参与权对丹巴县创新社会治理模式起到了积极作用，不仅使社会治理多元主体得到丰富，也为创新藏区社会治理的互动机制、激发活力机制、合作协商机制、公开透明机制和法治机制提供了运作的动力、契机、条件和资源，体现了行使参与权与创新社会治理模式之间具有良性互动效应。 [关键词]藏族群众;参与权;社会治理模式;包含;互动 中图分类号：C957文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2015）04-0085-06

基金项目：四川省社科基金“藏族群众的公共参与权与创新藏区社会治理模式实证研究——以四川省甘孜藏族自治州丹巴县为样本”（项目编号：SC13B071）;西南民族大学研究生学位点建设项目（项目编号：2014XWD-S0301）

作者简介：黄微（1959-），女，西南民族大学法学院教授，硕士研究生导师，主要从事宪法与行政法、法社会学的教学与科研工作;四川 成都610041周良艳（1976-），女，甘孜藏区自治州丹巴县环保局局长，主要从事环境保护管理工作。四川 丹巴626300

党的十八届三中全会《决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的一个构成，其着眼于“维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力”而提出的创新社会治理体制的新理念，成为藏区治理实现创新发展的重大机遇。 一、创新社会治理模式与行使参与权具有相互包含的关系

新时代下提出的社会治理模式概念，较之于社会管理的传统模式是有显著区别的，首先，二者的主体构成不同。社会管理的主体主要由各级党委和政府及其职能部门构成，主体单一，距离群众较远;社会治理鼓励和支持各种主体的参与，强调更好地发挥社会力量的作用，除了各级党委和政府及其职能部门外，企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的重要主体，因

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此，主体具有多元性，根植于群众之中;其二，二者在主体的关系上不同。社会管理把领导和群众的关系变成了管理和被管理的关系，二者之间的冲突性更明显，而合作性更欠缺，社会治理凸显的是治理主体之间平等性和合作性关系，强调彼此的合作协商关系;其三，二者在具体实现人民意志的路径上不同。社会管理是以政府长官的管理意志代表人民意志，往往非主观性地表现出人治的特性，而社会治理则以各种方式汇集社会各种主体的意见，最大程度地体现人民的内涵和外延，法治成为保障人民意志得以实现的根本路径。其四，二者的运行方式不同。社会管理的运行方式强调政府对社会的管理，在具体实践中，这种管理演变为政府及其相关部门对社会其他主体的防范与管控，并从纵横两方向编织了一张严密的行政管理之网，在这张网里，政府是管理者，而群众是被管理者，政府以政治运动和和行政命令方式对社会组织和社会成员进行全面管控，而社会治理强调多元主体之间的合作，曾经那种对社会事务的命令式的管理控制方式被社会多元主体之间的协商和协作所丰富，社会成员的社会政治权利受到尊重，社会成员的权能意识受到鼓励和激发，利益相关方能够参与到社会决策之中，主张社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力进而尽可能地实现社会自治，作为执法主体的政府及其各个部门，必须在公开与透明、善治和法治的轨道上行使其权力;其五，在公共服务的内容和途径方面，社会管理模式下的社会公共服务由政府决策、选择并供给，民众是被动的受体，其活力与创造力常常被忽视，而社会治理强调由社会成员主动表达诉求，自主提出或者选择所需要的服务项目，社会组织成为实施服务项目的主要和基本的途径，在此过程中，政府所发挥的作用是对由社会成员选择的公共服务项目提供合法的各种资助，社会成员和社会组织由单纯且被动地享受社会服务的对象转化为服务事项和内容之需求的表达者、项目的选择者和服务的供给者;其六，在化解社会矛盾方面，社会管理是政府中心主义或者政府本位主义，往往造成政府和社会群众在某些情况下处于对立，而社会治理模式则强调在市场规则和法律制度上形成社会本位和个人权利本位的平衡机制，使政府、市场、社会三者的冲突转化为彼此的合作与互补。 具有上述特性的社会治理模式包含着参与权必须得以实现的本质要求，人民的参与权得不到行使，则社会治理模式就如同无水之源，无本之木。社会治理模式的任何一个特性都包含着行使参与权的需要，没有人民行使参与权，治理主体多元化就是一句空话;没有人民行使参与权，协商与合作就缺乏对象;没有人民行使参与权，治理的法治机制难以建立，没有人民行使参与权，任何治理机制的创新都会枯竭，因此，从某种意义上讲，只有保障了人民行使参与权，社会治理模式的创新才有可能性，创新社会治理模式的核心就是要建构保障人民行使参与权的机制。

二、藏区创新社会治理模式需要重视藏族群众行使参与权的要求

藏区社会治理一直是我国国家结构形式制度发展的一个重大主题。对少数民族聚居区域的社会治理，我国一贯坚持民族区域自治的基本制度。我国的民族政策以及民族区域自治制度实施以来取得了丰硕的成果，保障了我国这样一个多民族国家的统一、和谐、稳定与发展。随着藏区经济的繁荣、对外交往的不断开放、联网等现代通讯技术在藏区的普及，民族政策和民族区域自治制度的实施面临着更多的新情况和新问题，因此，创新社会治理模式也是藏区治理所必须的。

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藏区创新社会治理模式一方面要在党的十八大和民族工作会议的精神与原则的指引下进行，另一方面还要面对藏区改革开放后藏区群众权利意识发展对创新社会治理模式的要求。 党的十八大以来，中央对边疆治理做出了一系列重要的指示，特别是2013年3月*总书记提出的“治国必治边，治边先稳藏”的重要战略思想指导下，中央在西藏、新疆治理方面做出一系列重大战略性决。在2014年9月28日至29日召开的第六届中央民族工作会议，在建设各民族共有精神家园的主题下，再次强调了民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路，要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，进而从各个方面部署了新时期的民族工作，进一步强调了要搞好民族团结、支持民族地区加快经济社会发展，加强基础设施、扶贫开发、城镇化和生态建设，优势资源开发好、利用好，推动产业结构上水平，加快发展服务业，推进基本公共服务均等化、物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好，同时也要求要调动广大干部群众的积极性，激发市场活力和全社会创新创造热情;发挥民族地区特殊优势，加大各方面支持力度，提高自我发展能力，不断释放民族地区发展潜力。党的十八大以来关于治理藏区的战略部署，以及第六届中央民族工作会议精神，为藏区创新藏区治理模式指明了方向。

在改革开放的引领下，藏区选择了一条将政治、经济、文化、社会、生态予以全面和系统地统筹兼顾的“五位一体”发展道路，并凸显普遍与特殊相结合的发展机制。一方面，藏区和着整个国家的步伐，以完善社会主义市场经济为改革目标寻求开放和发展，另一方面，藏区充分兼顾新时期工作的特殊性而制定符合藏族藏区社会文化情况的相关政策，积极将农牧业的生产经营权予以下放，采取免征农业税等重大措施减轻藏族农牧民的负担;一方面融入全国统一的市场发展体系、打造现代工业体系和走新型城镇化道路的改革浪潮中，另一方面，加大开放力度，大力发展边境贸易，增加藏区经济发展的各种机会，因此，藏区的经济水平、民生改善、公共服务等已经走上了与全国共同快速发展的轨道。同时，藏区还因其国家一系列优惠政策，其发展更具有显著的快速性，从曾经的农奴制社会跃进了社会主义市场经济的现代化时代，形成了经济社会发展的跨越式发展，各项事业发生了翻天覆地的变化。城乡基础设施、公路、农牧民健康状况大幅提高，新型农牧民合作医疗、卫生资源、扶贫开发力度加大，社会保障制度基本建立，各族群众的生产、生活都得到了根本性的改变、经济社会不断取得辉煌的成果，以人为本，大力发展科学教育事业，努力完善社会保障体系，藏族传统的优秀文化与现代文明的新思想、新文化结合，为西藏民俗文化增添了新的风采。不断提高的公共文化服务水平，不断深化的环境保护与生态文明建设，使藏族群众在通向现代生活方式的道路上阔步前进。在藏区，即便是乡村都在相当程度上普及了智能手机，骑摩托车放牧，开大汽车跑运输，自驾小轿车做生意，在藏区已是一种普遍的景象。公共服务的快速提升，使藏区的新农村建设上了一个新台阶，县县通柏油路、县乡通公路，广播、电视进农家，电影、书屋进村寨，互联网络进乡村，手机上网，都使藏族群众与外界发生了深刻广泛的交流;牧民定居点的建设逐渐使散居的藏区牧民以村为单位聚居一处，广大牧民千百年来形成的逐水草而居的习俗以及传统的游牧文化，已经形成了与现代乡村文化产生对接的物质基础;寺庙也在通路、通电、通水、通信、通广播电视的建设中，得到了现代文明的浸润，僧尼学法用法在藏区也成为一种新的寺庙管理内容。

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存在决定意识，藏区的物质条件和经济条件的根本改善，无疑开拓了藏族群众的眼界、视野，曾经生活在高山深处的藏族群众走进了城市，带回去了现代社会的价值观和权利观，加速了藏族群众思想观念的转变，其公民意识和权利意识显著提升，其中，由于藏族群众在选举权和被选举权，民族区域自治权、村民自治权得到广泛实现的基础上，其政治权利意识也迅速提升，曾经对那些几乎完全无知的领域展示在自己面前时的抗拒或者盲从、跟从和服从的状态，转向了反思、总结、自觉关注并试图创造的状态，加之互联网在藏区的普及，藏族群众与外界的联系也日趋深入，使私人生活在更为广泛的程度上被公共生活所影响，藏族群众盼望获得更多县委县政府具体执行中央、国家政策的信息，希望有机会对政府计划和公共决策发表自己的意见，希望在自身的努力下，改变自己常常处于接受帮助和扶助的被动性，同时，他们还要求自己获取政府决策的信息的途径、方式以及自己向政府提意见、提建议的权利得到法律的保障，于此，行使参与权渐成藏族群众的一大期待乃至一种行动，并成为影响藏区创新社会治理模式的一个因素，是藏区创新社会治理模式需要积极重视的。

三、丹巴县藏族群众行使参与权对丹巴县政府创新社会治理模式的作用

丹巴县位于四川甘孜藏族自治州境内，藏族人民群众占多数，较之于其他藏区，丹巴县的藏族群众具有光荣的革命传统，对于国家统一和民族区域自治具有极高的认同感和自豪感，近几年来，丹巴县的藏族群众在丹巴县经济发展的潮流中行使参与权的具体实践，下列几个典型事例表明了藏族群众行使参与权为丹巴县创政府创新治理模式起到了显著的推动作用① 公民的参与权 “是人民参与国家意思之形成，并由此而取得对国家之请求权，此种请求权与积极之身份或地位即自由权不同，并非请求国家权力之不行使或排除国家权力之侵害，而是‘请求国家承认能为国家活动’之权利。”从这个意义上讲，公民以各种方式和途径向国家机关表达意见或者提出自己的诉求，都可以理解为是在行使参与权，而丹巴县藏族群众在此意义上行使参与权的表现，往往和丹巴县政府的管理工作有着密切的联系。 （一）丹巴藏族群众行使参与权丰富了丹巴县创新社会治理模式的主体

社会治理是建筑在多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，倡导的是社会自治和公众参与，社会成员拥有对治理的内容、方式和程序的发言权和影响力，因此，创新藏区治理模式一方面要更好、更广泛地培养民族干部，让干部发挥更多更大作用的同时，还要深入理解治理主体的多元化发展的意义和特点.

改革开放之后的藏区社会结构在阶层性、民族性和宗教性等方面都发生了很多变化，形成了群众诉求的来源和内容的广泛性与多元性。藏区在市场化、工业化、城镇化的发展潮流中，社会资源配置的机制发生了深刻的变化，在此影响下增加了个人社会流动的自获因素，藏族群众的阶层出现了新的分化。很多藏族群众的身份具有多重性特点，他们既保持着藏族群众的主要身份，又兼具了农民工、个体劳动者、个体工商业者，或宗教、医药、文化、艺术等知识分子的身份，他们的利益诉求范围和多元化的特点凸显，且因其活动空间和时间上的远程性、网络性和流动性，其诉求的表达急需拓展，他们要求政府具有更多、更快、更直接的通道，以便

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他们向政府表达各种诉求、意见。这样的诉求，成为丹巴县创新治理模式的新突破点。为此，丹巴县除了加强健全传统的信访机制外，增加了互联网的利用机制，在政府网站中建构“公众参与”通道和沟通平台，敞开接纳和吸收藏族民众诉求、意见和建议的通道，使丹巴县藏族群众无论身在何地，都能够参与到丹巴县社会治理创新活动之中，客观上起到了推动丹巴县朝着创新社会治理模式主体多元化方向的发展。

（二）丹巴藏族群众行使参与权是丹巴县政府创新藏区社会治理机制的动力

藏族群众行使参与权使丹巴县政府在促进经济建设与发展方面进行治理模式创新获得了更为充分的动力，其创新形成的新机制，使藏族群众的主体性活力得到了释放、热情得到了激发，自我发展能力得到了提升，同时，政府与藏族群众之间更容易达成共识、形成合力，进而加快了丹巴县经济建设发展的步伐，这一点在开发甲居藏寨旅游项目的过程中表现突出。 甲居藏寨由丹巴县聂呷乡的三个藏族群众聚集村构成，早在2005年《中国国家地理》举办的“选美中国”活动就荣登“中国最美丽的乡村”榜首。藏寨中的藏式民居坐落在高山丛林之中，其民居的建筑风格充分体现了嘉绒藏族的民俗风情和文化底蕴，房屋的木质构架部分和屋檐上的红色与白色墙体或原色墙体交相辉映，整个建筑物外形犹如虔诚的佛教徒盘腿正襟危坐颂经姿态，在优美的自然景观的怀抱之中，两厢融为一体，演绎出了 “藏区童话世界”，成为“康巴风情名片”。丹巴县政府致力于将甲居藏寨这个优良的旅游资源打造成优秀的旅游项目已经多年，但由于民族聚居区的旅游资源的特殊性，开发建设遇到一些问题，例如，藏寨居民的房屋的私产性和藏寨的民俗文化、聚居区环境等旅游资源的公共性之间等矛盾，使开发建设极具复杂性，需要充分的智识支撑和共识维系。然而，在2012年之前，实施甲居藏寨旅游开发建设项目基本是政府主导下的少数村民参与，村民参与的占比不到10%，其原因在于一些因其传统观念的固化或者家庭、文化、能力限制而难以招揽和接待游客的家庭和村民，此外，甲居藏寨景区门票收入由乡政府收取后用于偿还修建公路的贷款，在经济利益上与村民们无关，所以，相当部分的村民认为发展旅游业只是政府和村里少数有家庭接待能力的村民的事情。由于甲居藏寨客观存在的景观对外界的吸引，进入藏寨游客不断增加，藏寨里的村民们或多或少地受其影响，其眼界和观念开始发生很大的变化，他们逐渐意识到，甲居藏寨旅游资源是三个村落所在的地理环境、藏族人居文化和自然风光共同构成的，但长期只有少数人获得了旅游项目带来的经济利益，但因游客所致的交通阻碍，污染物增多，却给整个藏寨居民的生活造成了影响，村子里面的传统文化也遭遇扭曲、邻里关系也出现了一些紧张状态，并产生了希望改变这种状况的诉求。如何实现自己的诉求，甲居藏寨的藏族村民们利用丹巴县拟将甲居藏寨打造成4A级景区的实施规划，通过行使参与权获得了机会和条件。

村民们通过村委会向乡政府提出要参与到新一轮开发建设甲居藏寨的开发建设之中。 村民们还向村委会积极反映他们对于藏寨旅游资源的收益的分配、道路建设、旅游接待模式以及环境保护等问题的想法与建议。

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村委会成员代表村民们，积极、主动、自觉地与县政府、乡政府联系和沟通，建议政府建议引进更多资金和技术，科学地开发建设藏寨旅游项目。多数村民主动自觉地开发自身的家庭接待资源和能力。

这些参与的积极性和具体作为，促使丹巴县政府向着创新旅游资源开发和建设的新模式转变，具体表现为：

首先，在建设主体多元化的机制上创新。县政府积极利用村委会的积极性，通过村委会加大向村民宣传进一步开发甲居藏寨旅游项目的价值，调动并发挥村民的主体性，动员更多藏族村民参与到新一轮的开发建设之中，以此提升村民和政府关于进一步开发藏寨旅游资源的共识。

其次，在开发建设的机制上创新。针对村民们关于吸纳资金和技术的要求，开拓性引进了实力雄厚的旅游开发建设企业，形成政府搭桥、企业和村民合作的开发模式。在此模式下，政府、村民和企业之间，构建了村民以房屋出资、企业以技术和资金出资、政府以管理出力相互间取长补短，优势互补，各尽所能的合作机制，其开发建设呈良性发展。

同时，在维护良好合作关系的手段上创新。为了保障各方利益的，村民、企业以及政府，正在酝酿通过签署合同确定各方权利、义务和责任。其间村委会积极寻求和开发建设企业进行协商的渠道，并主动草拟了与开发建设商的合作合同，以此充分表达三个村落的藏族群众关于如何开发甲居藏寨旅游产品种类、如何提升产品的品质以及合作双方之间的利益分配机制等方面的意见，曾经因其利益得不到满足而不愿参与开发建设的村民，也在主动改造自己的房屋，以便供游客旅游居住。

藏族群众的参与诉求，为政府创新地启动政府、企业和村民的合作开发建设旅游项目的机制起到了决定性的动力作用。

（三）丹巴县藏族群众行使参与权促进丹巴县政府创新化解社会矛盾的机制

丹巴县拥有丰富的水利资源，开发水利资源成为丹巴县经济发展的重要支柱，丹巴县境内的多条河流上都在拦水筑坝修建水电站。水电开发对河流及其周边环境的改造是大规模的，建设期间，河道水流减少、尘土飞扬，经常性的爆破使山体滑坡频发，造成交通堵塞、噪声污染和空气污染，加之建设周期长，给当地藏族村民的生产和生活造成了不便，藏族村民意见多，尤其涉及到补偿问题的矛盾较为公开突出。如何化解这些矛盾，即成为政府关心的重大问题，也是藏族村民自己利益攸关的重大问题。为此，藏族村民依然表现出参与化解矛盾的各种参与权行使的特征：

其一，藏族村民们积极了解了水电开发的利益机制，因而意识到国家规定的拆迁补偿金额不足以弥补他们受到的损害，并强烈要求提高补偿金。

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其二，藏族村民基于自己掌握的信息，不断地向政府反映意见，并采取聚集亲友和邻里进行群体性表达。

在藏族村民们的各种参与行为的促使下，为了解决拆迁补偿中的矛盾，丹巴县政府和各级乡政府创新性地设置了一个有藏族村民参与的利益补偿协商机制。具体而言，就是把藏族村民引进到和开发建设单位进行直接的协商，藏族村民成为协议一方主体，与建设开发方形成互动关系，将原来仅仅按照国家规定直接对利益相关的藏族村民发放补偿金改为由利益相关的藏族村民提出诉求，由补偿人和被补偿人进行协商谈判，达成一致后，根据协议的约定进行补偿。在此机制下，县政府、乡政府积极组织藏族村民参与到政府和开发单位进行的谈判和协商中，尽可能地避免仅由政府或者开发建设单位单方面机械地适用国家补偿规定而忽视当地藏族村民的实际情况，从而引发矛盾冲突的现象发生。在协商的过程中，藏族村民有机会表达自己对项目建设的意见，他们针对项目给藏族村民带来的生活生产等困难而提出了超过国家制度性规定的利益补偿标准的要求，且有机会阐述其自己理解的理由和依据，而政府和建设单位则有机会充分听取藏族村民的意见，双方在倾听和深入细致的沟通中得以交流，促进了建设单位对超过国家政策规定的补偿标准等利益诉求的理解，并以协议的方式确定了满足藏族村民希望的补偿要求的金额，有效地兼顾了国家利益、集体利益和个人利益，一些一触即发的剧烈冲突在协商过程中得以化解，实现了开发建设的稳定、顺利和高效运行。

关于如何解决因爆破震动给村民房屋造成危害的矛盾，也形成了一种新机制。水电建设除了占地拆迁的问题，再一个突出问题是建设过程因爆破等形成的损害，对这种损害，国家也要进行赔偿，但是损害的程度决定了赔偿金额的多少，认定损害的程度则成为引发矛盾的关键。村民们还要求由他们自己直接和建设单位协商，且藏族村民们主张按照他们自己确定的损害程度进行补偿，且确定的损害状况仅为口头描述，难以成为补偿的合法有效依据，然而合法有效的取证方式的技术性很强，藏族村民自己无法进行，故而，丹巴县政府一方面协调藏族村民参与到政府与开发建设商的协商谈判之中，另一方面积极引入第三方进行评估，即邀请一些有评估资质的机构组织中的专家评估损害后果，形成合理合法的损害赔偿依据，维护了藏族村民的合法权益，藏族村民和水电建设在此问题上的矛盾得到有效化解。

把第三方主体引入到矛盾双方的协商谈判之中，再一次创新了社会治理的机制，体现了社会治理模式所倡导的协商、法治、公开、透明等精神，这是基于藏族群众参与维护自身利益而促使丹巴县政府在创新社会治理模式上有所作为的又一个成功范例。

综上所述，丹巴县藏族群众行使参与权，为社会治理模式中互动机制创新、激发社会多元主体活力机制创新、合作协商机制创新、公开透明机制创新和法治机制创新等提供了运作的动力、契机、条件和资源，也为处理各种复杂社会矛盾和社会问题需要加强政府与群众交往、交流和交融提供了主观上和客观上的环境与条件，藏族群众的差异性被尊重，多样性被包容，有效维护了藏区的稳定、和谐与发展。藏族群众行使参与权对创新藏区社会治理模式起到了积极的作用，这些有代表性的事例给我们的启示是，行使参与权和创新社会治理模式具有充分的良性互动效应，行使参与权是创新社会治理模式的积极因素。

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注释：

①创新社会治理模式是一项系统工程，涉及到立法、执法、司法和法律监督等各个环节。但由于本文主要讨论的是丹巴县一级政府创新社会治理模式问题，故对丹巴藏族群众行使参与权所形成的影响的描述，仅限于对政府基于执法权限内的工作层面。