城市社区治理困境与对策分析

城市社区治理困境与对策分析

作者：刘 新

来源：《现代商贸工业》2010年第21期

摘要:构建社会主义和谐社会是一项长期的系统的工程,城市社区治理是构建社会主义和谐城市的重要切入点。目前,我国城市社区治理面临着治理主体单一、非政府主体错位、激励机制与社区自治权缺失等困境。针对这些困境,提出了摆脱困境应遵循的原则,并提出了应对困境的具体对策。

关键词:社区治理;困境;对策 中图分类号:C93 文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)21-0028-02

社区是我国城市社会管理与发展的基本单元。社区治理的成败,关系到政府角色的有效转变,关系到公民社会的发展,关系到和谐社会的构建,关系到城市经济的发展、政治的稳定和社会的进步。随着时代的进步和观念的更新,城市社区治理的观念在我国越来越受到重视。十七大报告明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。 1 城市社区治理的内涵

社区概念最早是由德国著名社会学家腾尼斯在他1887年出版的《社区与社会》

(community and Society)一书中提出的,他认为社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的,关系密切,出入相友,守望相助,疾病相扶的,富有人情味的社会关系和社会团体。在我国社区概念是由费孝通先生等社会学家最早引入的,他们首次将英语“community”翻译成“社区”,并由此为我国社会学界广泛引用。现阶段我国社区的概念更加强调国家减少干预,公民通过自助、互助和他助发展居住地域的服务与管理等,使居民增加情感归属与认同。 一般认为,社区治理(community governance)是指政府与非政府部门(如社区自治组织、社区中介组织或居民个人)以社区为平台,发挥多元主体优势,共同参与社区公共事务,相互博弈、合作、协调、消除分歧,寻求共识,以求社区资源最大程度的合理化配置、利用的一种过程。 2 城市社区治理面临的困境

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近几年来,我国的城市社区建设与治理取得了很大成就,在完善城市管理体制,有力推动城市化进程等方面发挥了重要的作用。但与我国市场经济的飞速发展相比,与国外的社区治理相比,我国的城市社区建设与治理还只是处于初级阶段,还有很多重大的问题仍然没有解决,众多矛盾依然存在,根本性的困境依然没有突破。具体表现在以下几个方面。 2.1 城市社区治理主体单一的困境

即在城市社区治理中政府干预过多,治理主体单一。社区自治是社区管理的必然趋势,但当前我国社区自治程度普遍较低。政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在整个社区的治理中,政府拥有绝对的权力,政府垄断社区所有资源的现状还没有得到明显改善。在城市社区治理中,社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制,社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”,自治性、群众性和民主机制都收到了一定程度的抑制。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区治理中经常性的越位,如社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务,成为政府部门的承受层、操作层和落实层,再加上工作中权、责、利的不明晰,社区工作开展起来显得力不从心。这种社区行政化所引起的盲目进社区和无序进社区的问题,与社区居民的自治要求背道而驰,不利于提升居民对社区的认同感、归属感,也不利于提高社区居委会的威信,同时还严重影响了社区的承载能力。 2.2 非政府主体错位困境

非政府主体本应是城市社区治理的主角,但在现阶段我国的社区治理中它们往往是附着在政府之下,处于被动与服从的地位上。由于政府及其派出机构在进行社区治理时对社区公共事务实行垄断和强制性管理,社区其他治理主体只能接受和服从。另外,非政府主体在经济上和组织运行上也都无法摆脱对政府的依赖,其在社区治理中应该发挥的作用无法有效施展。 2.3 激励机制缺失困境

在我国城市社区治理中,缺乏有效的激励机制,居民对社区公共事务认识不足,对政府依赖性强,参与意识不强,参与度低。社区居民的参与在很大程度上是受自身利益的驱动,参与就是为了维护或促进自身利益。由于激励机制的缺失,很多社区居民把社区治理工作看作是街道办事处和居委会的事,并没有把自己看做治理的参与者,对社区治理工作并不关心甚至不配合对社区活动。居民参与积极性不高,给社区治理工作的开展带来很大难度。 2.4 社区资源匮乏困境

我国城市社区普遍面临资源匮乏,配套支持难以满足社区治理需要的问题。一方面是人力资源匮乏。社区治理工作者普遍专业化程度较低,大多数从业者没有经过社会工作的专业培训,缺乏社会知识和专业管理知识,工作方法单一,工作效率不高,工作效果不好。目前,从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等,专业人员和管理人员比例偏低,提供的

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大多是简单的劳力活动,难以提供高质量的专业服务。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏足够的政策支持,很多政策过于笼统,执行起来难度较大,而政策间也缺乏有效衔接,这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。 2.5 社区自治权力缺失的困境

我国社区自治权力落实不到位,社区往往缺乏日常决策权、人事权和经费支配权。首先,缺乏日常决策权。居委会组织法中明文规定“对涉及全体居民利益的重要问题,居民委员会必须提请居民会议讨论决定”,“居民委员会向居民会议负责并报告工作”,这就表面居民会议理应是社区公共事务的决策机构,是社区自治的权力中心。但在现实中,社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击。政府行政机构和社区党组织往往不经过社区居民会议而随意对社区居民委员会发号施令,摊派工作。本应享有社区公共事务决策权的居民会议基本被架空。在实际生活中,很多社区的居民会议形同虚设。其次,人事权的缺失。人是组织的主体,社区治理工作全靠人来执行,人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。目前,社区人事组织关系由政府掌握,这必然影响到社区治理的自治程度。再次,日常经费的缺失。社区可自行支配的资金很少,大多数社区居委会工作人员的工资也要由街道办事处拨付,这很大程度上决定了社区居委会对街道办事处的依赖,自治权也就无从谈起。 3 城市社区治理应遵循的基本原则

我国的公共治理强调国家与公民的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作,通过治理主体间的互动,促进政治、经济与社会协调发展,建设和谐社会。 在社区治理过程中,各种治理主体在平等、互信的基础上进行谈判协商,化解矛盾与冲突,在满足各治理主体利益要求的同时,实现公共利益的最大化和社会和谐。为了达到这种治理效果,社区治理必须要遵循以下几点原则。 3.1 社区治理主体多元化原则

现代社会公共治理强调治理主体多元化,注重各治理主体间的平等协商,通过协商实现对社会公共事务的共同治理。我国学者俞可平认为,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治就是通过国家与社会或者国家与公民间的良好合作,实现还政于民的过程。社区善治主要就靠治理主体的多元化来实现。 3.2 社区治理的自治原则

我国长期以来实行的是权力高度集中于政府的管理体制,造成了“强国家,弱社会”的格局。而在一个社区管理系统内部,政府的管理职能的比重与社区自治比重两者是成反比关系的,政府的管理职能越强,社区的自治职能越弱。要正确处理两者关系,就要对政府权力做出限制,对其现

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有权力进行剥离,给社区自治留出足够的空间。鼓励非政府治理主体发挥作用,让它们充分利用社区资源,自我组织,自我管理,自我发展,从而实现社区自治。

3.3 政府角色转换原则

传统政府社区管理角色过于强调单一治理与管理的强制性,不符合现代治理理念,因此必须转换角色,转变职能,重新界定在城市社区治理中政府与社区的角色和功能,建立政府与其他社区治理主体间的良好的互动合作关系。 4 城市社区治理的对策

社区建设与治理应该与时代相适应,必须进行相应的变革与创新。毕竟社区是城市生活的的基础,是城市社会的最基本的单位,城市社区治理是建设和谐社会的重要基础。要达到城市社区的善治,就应做好以下几方面的工作。 4.1 培育多元化社区治理主体

社区治理要求社区组织、社区居民与政府组织共同承担社区建设与治理的责任,负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。这就意味着由政府机构作为唯一社区治理主体和以行政主导为特征的传统社区管理模式必须要进行改革。一方面,要积极培育和发展除政府以外的其他社区治理主体,特别是社区中介组织和居民自发性组织的培育和发展。取消政府对非盈利组织进入社区设置的政策性障碍,促使多元化社区治理主体早日出现。另一方面,就是要鼓励社区居民积极参与社区公共事务的管理。社区治理关系到每个社区居民的切身利益,只有社区居民共同参与,社区才能得到持续发展。只要与社区居民有关的事物,社区居民都有权参与并发挥作用,居民的积极性和创造性才能被激发和调动起来,社区治理才能走上内源性发展的良性道路。

4.2 转变政府社区治理职能,扩展社区自治的空间

“有限政府、大社会”是我国政府职能转变的目标,也是我国政府职能转变的战略选择。要实现政府职能转变,必须在政府职能定位与行使上做到有取有舍、有进有退。社区自治要求政事分开、政社分开,将本应由社区自主和自决的功能交还社区。但目前政府职能滞后于社区自主的需要,政府职能的转移还只是限于行政系统内部,政府向社会放权,向社区放权的程度和范围都还不够。

政府作为社区治理中的关键主体,其职能定位和行为的规范性决定着社区治理的成败。因此,必须对社区治理中政府的职能和角色进行科学设计。具体来说,政府在社区治理中应该承担的职能有:第一,指导和帮助社区组建社区组织。社区组织是实现社区治理的主体,但是这些组织

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的建立与完善并不能完全依靠自身,必须要在政府的帮助、指导、推动下进行。第二,政府应为社区治理提供必要的法规和政策支持。社区治理必须在一定的法律法规以及政策的框架内进行,政府应制定有效的法律、法规、政策来规范和保护社区自治活动,实现各治理主体有序的政治参与。社区治理的外部环境也需要政府通过制定一系列政策措施来营造。政府不但要制定政策,同时也必须废除已经不符合社区自治需求的政策法规,为更多的非政府治理主体参与社区公共事务管理开辟道路。第三,帮助社区提高自治能力。个体的发展总是容易陷入盲目的漩涡,政府应该在充分调查研究的基础上,制定出具有操作性的各个社区治理主体充分认可的激励机制和考核机制,对社区治理进行综合考评,奖优罚劣,以达到对社区治理的宏观指导,引导社区治理的良性发展。

我们强调小政府、大社会的社会管理体制的同时,切忌“矫枉过正”。政府毕竟是社会公共利益的代表者,具有特殊的社会角色与地位,拥有法制性和强制性的权力,具有任何社会组织所不具备的职能。正如美国学者诺斯所说,“政府具有使其内部结构有序化的相应规则,并具有实施规则的强权力”。正是因为政府这种政治优势,城市社区治理必须依靠政府的引导、帮助和支持。我们在强调社区自治空间的同时,绝不能过度弱化甚至忽视政府的作用。 参考文献

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