浅析中国税权的划分问题

【摘 要】 税权本文主要是从税权的四个方面展开 研究，

分别论述了税收立法权、税收执法权、税收收入归属 权和税收司法权的现行不足以及改革的思路，对建立和健全 我国税权划分体系提出了一些设想。

【关键词】 税权 税收立法权 税收执法权 税收收入 归属权 税收司法权

1. 税权划分的类别及决定因素

1.1 税权划分的类别 税权划分指的是税权在有关国家部门之间的分割和配 置。包括税权的横向划分与纵向划分两部分。就税权的横向 划分和纵向划分之间的关系来看，横向划分是纵向划分的基 础和前提，没有横向划分，纵向划分就要被截留，就会导致 一些政府部门特别是地方政府滥用权力。因此，研究税权的 纵向划分问题，也不能忽视税权的横向划分。

1.2 税权划分的决定因素

1.2.1 经济体制。 在市场经济制条件下， 由于公共品和公 共服务具有层次性的特征，政府在提供公共品和公共服务的 过程中所承担的职责也不尽相同，税权在政府之间的分割与 配置也就不同。市经济体制国家较多地倾向于建立集权与分

权相结合的混合型税权划分体制

1.2.2 税收体制。 在单一税制情况下， 由于单一税缺乏弹 性、无法保证各级政府提供不同层次的公共品和公共务的需 要，不须建立独立的税权划分体制。而在复合税制情况下， 现行税制的各个税种由于征税对象、计税依据等要素不同， 相关税种发挥的作用也不同。

1.2.3 政治体制。 政治体制是划分各级政府事权、 确定税 权划分模式最基本的依据。它分为联邦制和共和制两种类 型。由于政体是一国的基本政治制度，政体对税权划分有着 十分重要的影响。

1.2.4 法律制度。 注重法治的国家， 都基本在宪法或相关 法律制度明确财税制度的主要内容，根据税收法定主义原则 做出具体的规范，形成国家确立权划分体制的重要依据。一 国的法治水平越高社会综合管理水平越强，才具备向地方放 权的条件，向地方下放部分税收管理权限的实践才可以收到 满意的效果。

2. 我国税权划分存在的问题及原因分析

2.1 税权划分缺乏统一稳定的法律保障 在成熟的市场经济和法制化水平较高的国家，税权的划 分一般通过最高法律明确规定。而我国税权的划分一直没有 一个统一稳定的规则。相对于成熟的发达的市场经济和法制 化水平较高国家中央与地方税权关系划分的法律权威性，我 国的税权带有明显的行政主导印记，导致税收法律关系变动 的不稳定性特征。

2.2 税收立法权划分存在的问题 第一，税收立法权的划分不尽合理。我国税收立法权的 划分，在不同部门和不同层次立法主体之间不尽合理。一方 面，从横向划分的角度来看， 税收立法权划分存在着 “越位” 问题。另一方面，从纵向划分的角度来看，我国的税收立法 权划分存在“缺位”问题，虽然宪法规定中央和地方都有税 收立法权，但我国税收立法权基本上都集中于中央，地方拥 有的税收立法权极为有限。

第二，中央集权过多，地方越权严重。目前的分税制财 政管理体制明确规定： “中央税、中央地方共享税以及地方 税的税收立法权都要集中在中央，以保证中央的政令统一， 维护全国统一的市场和企业的平等竞争” 。这种高度集中的 税权管理体制难以符合目前我国地方的经济发展情况和不 同地区的税源状况，极不利于地方将部分资源优势以及经济 发展成果及时转化为税源，严重影响了税收的聚财功能以及 调节功能的有效发挥。

2.3 税收执法权划分存在的问题 第一，税收立法权的不完善对税收执法权的影响。税收 立法权是税收执法权的基础。目前为止我国的宪法并没有对 税收执法应该遵循的基本原则做出明确规定，在现行的税收

法律体系中，只有个人所得税法和企业所得税法是属于法 律，其余都是由国务院制定的税收行政法规， 由此不难看出， 我国税收实体法的法律层级较低，税收执法权在积极效应上 很难发挥出应有的效用。

第二，税收执法被地方干预的现象严重，税收执法权缺 乏相

应的保障。深入分析其原因，主要就是税收立法权的集 中和地方利益的诱导。此外，由于没有相关法律规定部门在 税务执法中应承担的法律责任义务，导致税收执法权行使的 阻力极大。

2.4 税收收入归属权划分存在的问题 第一，税收收入归属权的划分在事权划分之前。通过事 权与税权的有效结合，以事权为基础来划分各级政府的税收 收入归属权，是建立高效的、明晰的税权划分模式的基础。 而在我国，无论是分税制财政管理体制改革还是 2002 年所 得税制的改革，基本上没有涉及事权划分问题，而是着重于 中央与地方税收收入的划分。由于各级政府事权的界定不清 晰，导致各级政府的职能范围界限不明。由于中央与地方政 府间的事权划分不清，税收收入归属权的划分也显然缺乏科 学的依据。

第二，地方税缺乏主体税种，诱发税收执法行为的不规 范。虽然现行地方税种达 10 多个，但这些税种所带来的税 收收入规模不大。分税制财政管理体制改革以来，地方税的

税收收入占税收总收入的比重总体呈现下降的趋势，与日益 增长的地方财政支出的缺口呈现逐步扩大的趋势。这种状况 一方面加大了中央财政转移支付的压力，另一方面也会出现 地方政府通过收费解决收入不足困难的情况，这样不仅扭曲 了地方财政收入格局，而且对税费改革造成了不利影响。

3. 完善我国税权划分的建议

3.1 明晰各级政府事权并纳入法制化轨道 合理界定中央和地方政府的事权是中央和地方之间划 分财权，进而进行税权纵向划分的基础。根据公共产品的层 次性与政府间职能分工的需要，中央政府主要负责提供国 防、司法、外交等纯公共产品，高等教育、基础设施等准公 共产品，以及履行收入分配、经济稳定等职能，以满足社会 的公共需要，实现公共服务均等化的目标。地方政府应该以 满足区域内社会公共服务为其主要的目标，做好本地区行 政、基本医疗、教育、社会保障及其它涉及地方政府职能分 工的公共服务提供工作，进一步淡化地方政府发展经济的职 能。政府事权划分明晰之后， 还应该以法律的形式固定下来

3.2 健全税权划分的法律体系 以宪法和法律等形式来明确政府间的税收关系是税收 法定原则的要求，只有这样才能对当前中央以政策规定代替 法律和地方越权等地方保护主义现象进行监督约束。我们应 借鉴成熟市场经济国家的经验，认真研究适合我国国清的税

收管理体制，在国家宪法中对中央政府和地方政府的税收立 法权进行适当的界定；税收基本法的主要内容应在宪法中体 现，以提高税收基本法的层次。

3.3 规范和合理划分税收立法权

目前各个国家的实践已经充分证明，税收立法权应当在 不同机关以及不同的层级之间规范和合理划分，否则，会对 国家经济

的发展以及政治的稳定带来不利影响。首先，在横 向分权方面，应当奉行权力机关中心主义。其二，加强事后 监督和制约。其三，在条件具备时，及时将授权立法上升为 法律。其四，强化权力机关的立法力量。

3.4 逐步理顺税收执法权

第一，加快税收征管体制立法进程。进一步完善税收征 管法，构建一套完整的税收法律体系，为国家税务局和地方 税务局的合理分工提供法律保障。第一，应明确规定只有税 务机关拥有税收执法权，其他任何单位和个人都没有此项权 力。同时要国家税务局与地方税务局要严格执行各征各税。 第二，应明确国家税势局与地方税务局的权限，使两者在税 收管辖权方面互相协调；国家税务局与地方税务局应严格按 照有关税收法律规定，对纳税人进行管辖。第三，在税收稽 查权方面，国家税务局与地方税务局应严格按照相关法定程 序，对纳税人进行税收稽查。第四，明确国家税务局与地方 税务局的征收管理范围。

3.5 合理配置税收收入归属权 3.5.1 按照事权划分财权与税权

应该在遵守事权与财权以及税权的统一的前提下合理 配置中央与地方的税权划分。按照中央与地方事权与支出范 围划分税收收入，直接关系到各级政府的财政利益，也是税 权划分的核心内容。

3.5.2 合理配置中央与地方的税权划分 合理配置中央与地方的税收收入归属是分税制财政管 理体制有效运转的重要条件，是规范中央与地方政府行为， 规范国家税务局和地方税务局征管行为的客观要求。只有合 理的机制和明确的职责，才有利于充分调动中央和地方生财 聚财的积极性。

作者单位：贵州商业高等专科学校 财政金融系）