作者：王俊华
来源：《中外企业家》 2015年第11期
王俊华
（中共扬州市委党校 行管法学教研室，江苏 扬州 225000）
摘 要：近年来，保安服务业市场规模迅速扩大，但缺乏行业自律，政府职能部门的监督管理明显也明显滞后。针对目前保安服务业存在的问题，需要从政府和企业两方面着手，大力推进保安业健康有序发展。
关键词：保安服务业；政府职能部门；保安企业
中图分类号：D631.41文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）31-0179-04
收稿日期：2015-06-18
作者简介：王俊华（1973-），女，江苏常州人，副教授，硕士研究生，从事行政法学研究。
保安员队伍是服务经济社会发展和维护社会稳定的一支重要力量。在欧美发达国家，保安服务业已经融入了社会生活的各个方面。在美国，就有4万多家各类保安服务企业，业务延伸到了世界各地，年营业额达4000亿人民币。在我国，作为一项被公认的朝阳产业，自1984年在广东省深圳市蛇口成立第一家保安公司至今，我国的保安服务业也得到了迅猛发展，已形成了一个拥有庞大数量和规模的市场。在北京、上海、广东等地，一些较大的保安公司年营业额已达数亿元，甚至达几十亿元，行业规模可见一斑。由于保安服务中部分带有一定程度的武装性质，我国于2010年1月1日开始实施《保安服务管理条例》（以下简称《条例》），对保安服务业采取有别于普通商业服务管理的特别管理，建立了行业的准入制和公安机关组建专业队伍予以监管的模式，这标志着保安服务业逐步走上市场化发展、法制化管理的轨道。
在江苏，《条例》实施五年来，保安服务业较以往发生了一系列深刻的变化，行业跨入快速发展轨道，各市都先后批准成立了相当数量的保安服务公司，保安服务市场已初具规模。保安服务行业实现了较大的跨越：一是保安服务业市场活力大为增强。随着保安服务业向社会资本开放，打破了以往少数企业垄断保安服务市场的格局，竞争出效率，竞争出效益，优胜劣汰。二是保安服务不再仅仅是百姓眼中的“看门人”，更是“守护神”。社会各界对保安服务业的认知认可度明显提高。三是保安服务企业结构明显变化，民营保安企业发展迅速，其市场占有率已超过了国有保安服务企业。四是保安从业人员明显增多，解决了大量劳动力的就业问题。五是保安员素质较以往得到了大幅度提升。自《条例》实施以来，各地保安监管部门把从业人员必须参加基本知识考试、持证上岗作为工作重点，大幅度提升了保安员的岗位知识水平。六是保安对治安辅助作用更加突出。在当前社会治安形势日趋复杂的情况下，保安在治安巡逻、防范控制等方面的作用日显重要，肩负着各行各业的安全防范任务。
在江苏扬州，《条例》实施后的短短几年间，先后成立了40余家保安服务公司，市场的需求推动了行业的蓬勃发展。随着城市化规模的不断扩大，居民生活小区的数量也在不断增加，拥有自行招用保安员资质的物业管理企业接手小区管理。由于保安服务业短期发展较快，市场规模迅速扩大，缺乏行业自律，政府职能部门的管理监督又明显滞后，跟不上行业发展速度，产生了一系列的问题，这些问题扰乱了市场秩序，妨碍了保安服务行业的健康发展。为促进政
府对行业的有效管理，在深入贯彻《保安服务管理条例》的同时，扬州市政府大胆创新，结合自身实际，颁布了江苏省第一部由地级市政府制定的地方规范性文件：《扬州市保安服务监督管理办法》（以下简称《办法》），并于2015年1月1日起实施，《办法》进一步明确了保安服务的行业规范，强化了监督管理，对当前和今后一段时期，扬州的保安行业健康发展提供了有力的保障。
一、扬州保安服务业基本情况
目前，扬州市各类保安从业单位从事押运、门卫、巡逻、守护、物业、技防等行业，从业人员近四万人，年产值逾10亿元人民币，保安服务业已逐步发展成为该市第三产业的重要组成部分，在服务经济发展、服务人民群众、维护社会治安方面发挥了重要作用。
二、扬州保安服务业存在的主要问题
（一）非法提供保安服务的现象时有发生，手段隐蔽
扬州保安监管部门通过在全市开展清理整治保安服务市场的专项行动，查处了一批违法违规提供保安服务的单位和个人，维护了保安服务从业单位的合法利益，确保了市场平稳发展。非法提供保安服务主要表现在以下几个方面：一是无经营保安服务资质的企业从事保安服务业务。企业本身并不具备服务资质，却以模糊的身份介入保安服务市场，如以安全咨询公司、劳务中介等，逃避公安机关的监管，提供非法保安服务，获取非法利益；二是少数无自行招用保安员资质的单位私自招用保安为本单位服务，保安队俨然成了豢养“打手队”，甚至有黑社会、恶势力倾向；三是具有自行招用保安员资质的物业管理企业超范围经营，向本企业物业管理区域以外的区域提供保安服务，获取非法利益；四是具有自行招用保安员资质的企业擅自介入由保安服务公司经营的服务范围，违法为其他客户单位提供保安服务；五是个别有经营资质的保安服务公司，超出行政许可批准的服务范围，在利益驱使下受雇于人，自称危机干预、咨询调查等，或以非法的方式介入他人之间的矛盾，插手经济纠纷、征地拆迁等，导致产生恶劣的社会影响；六是个别外省市保安服务企业跨地区经营，未及时到当地监管部门登记备案，经营活动未被纳入监管；七是在岗保安员不按规定着2011式保安服，仿警服比比皆是。凡此种种违法行为，或极具隐蔽性，或多次整改收效甚微，这也对保安监管部门的工作提出了更高的要求。
（二）保安从业单位缺乏品牌意识，侵犯客户利益，侵犯保安员权益现象时有发生
随着《保安服务管理条例》的实施，保安服务市场的放开，国有保安服务公司一家独大的历史一去不返。在扬州的四十余家大小保安公司，生存环境差异很大。激烈的市场竞争促使保安服务企业不断提高服务质量，促进了市场的蓬勃发展，但竞争的同时也带来了不少问题。少数保安服务公司之间为争夺市场份额，相互压价，恶性竞争。部分保安从业单位只顾及眼前利益，忽视保安服务质量管理和保安服务品牌的打造，有的甚至违反《条例》和《办法》相关规定，或以低价竞标获取市场份额，或“以次充好”“吃空饷”等手段变相损害客户单位安全利益；或“延长工时”损害保安员合法权益以降低企业成本等。有些企业获得保安服务项目经营权后，往往仓促安排保安员上岗，保安员素质参差不齐，滥竽充数现象时有发生，服务质量无法保证。个别以低价取得保安服务经营项目的保安从业单位，只顾眼前利益，为了降低成本，违反与客户的合同约定，私自减少在岗保安员人数，延长保安员工作时间，不为保安员缴纳社会保险，减少保安员福利待遇，甚至拖欠工资等，其结果是客户单位安全利益得不到保障，保安员合法权益遭受侵犯，也把企业自身置于违法、危险境地。扬州一保安公司就因为在向客户提供服务时，在岗保安员突发疾病，公司因没有依法为该保安员缴纳相关社保费用，巨额医疗费用致该保安公司陷入破产边缘，教训极其深刻。
（三）保安队伍不稳定，人员流动过于频繁
保安从业单位普遍对保安队伍人员流动性太高感到头痛。从目前数据看，扬州的保安员月平均流失率在大约在4%左右，年平均流失率总体超过20-30%，有文化、年纪轻的员工成了流失主力。高流失率使企业陷于两难，加大培养骨干投入很可能不见回报，没有较高业务素质的队伍，又无法保障客户利益，影响今后业务拓展。导致保安员流失的原因很多，主要有工作环境差、待遇低、工作时间长、责任重大、无职业荣誉感、个人发展空间狭小等，这些因素叠加起来，导致保安队伍总体形象欠佳，社会地位低，保安员法定利益又难以保障，其结果必然导致队伍不稳定。以扬州为例，一名25岁左右的男性高中毕业的保安员，除去缴纳各项社保费用以外，每月实际到手工资约2000元人民币，这样的收入水平不足以维持家庭的体面生活，遇到待遇更优的岗位，跳槽成为必然。要改变这一现状，除了政府应该加大对行业引导、规范之外，保安从业单位还应该认真落实《条例》和《办法》，并从企业长远发展规划出发，承担起相应的社会责任，加大对保安队伍的人性关怀，让广大保安员愿意在平凡岗位上建功立业，实现自我价值。
（四）保安人员素质参差不齐，专业化程度不高
扬州保安从业人员现状与国内其他地级市情况相似，在整体素质、服务水平及社会形象等方面都有待提高。庞大的保安队伍以低层次人员为主，平均年龄偏大，总体受教育程度不高，相当数量的人员还是外来人口，主要是以提供劳动力方式而非以人才形式参与市场服务，缺乏高层次的管理人才，许多保安员岗前未经过系统的法律法规学习和专业技能培训，对保安专业知识、保安服务基本操作流程和服务质量标准不甚了解。同时，从业单位对在岗保安员岗位技能培训严重滞后，投入不足。
总的来说，我国目前的保安服务业虽然取得了长足进步，总体规模庞大，但与世界平均水平相比，仍处于发展初级阶段。保安人员素质偏低，保安服务内容还多以门卫、巡逻、守护、秩序维护、安全检查等普通服务形式为主，技术含量较低。特保、安全风险评估等高技术含量的服务基本不具备实力和资质。保安服务公司在市场理念、经营策略、公司规模、服务质量等方面，均与国际上的保安服务公司相距甚远。三、全面推进保安服务业健康发展的对策
保安服务行业存在的问题和现象，严重制约了行业的健康发展。进一步规范行业行为，发挥保安服务业为当前经济建设和社会治安保驾护航的特殊效能，以下几个方面的工作显得尤为重要。
（一）政府及其职能部门要坚持依法管理、科学治理，促进保安服务业健康发展
1.公安机关是保安行业的监管部门，依法严格管理保安队伍，是公安机关的一项重要任务。在贯彻落实《条例》方面，扬州走在了江苏前列，率先在全省推出《扬州市保安服务监督管理办法》，进一步完善了政府职能部门特别是公安机关的监管机制。公安机关形成了由市局治安支队、区县治安大队和派出所为整体的监管体系，各部门分工明确，各司其责。一是在完善保安报名考试机制方面，大力推进保安员持证上岗制度，进一步提升基层保安队伍综合素质，在市、县均设有保安员证报名考试点。特别是在报名登记、政审、考试、人体生物信息采集、发证等环节，加强保安从业人员的管理，严格队伍准入，严防不合格人员混入保安队伍，把好进门关。二是根据江苏省政府《关于大力发展职业教育的决定》《关于加强职业培训促进就业的实施意见》《扬州市保安服务监督管理办法》等规定，推动保安员队伍的正规化、职业化建设，加强保安员职业教育培训管理工作。通过配合人力资源和社会保障部门，积极推进保安职业技能鉴定工作，对通过高级保安员和保安师的职业鉴定工作的人员，政府将给予补贴。同时建立健全保安员职业发展阶梯，引导保安从业单位通过建立以职业等级确立岗位层级的用人机制，达到改善保安员职业环境的目的。自2012年起，江苏省公安厅就在保安服务企业行政许可备案标准中明确了相关岗位的职业等级要求，有力提升了保安服务企业的管理水平。自全省的保安
员职业技能鉴定工作开展以来，扬州已有数百人通过了初、中、高级保安员的职业技能鉴定，成了技术工人，一部分高级保安员更是成了企业管理层的中坚力量。三是扬州保安监管部门联合教育部门构建保安职业培训体系，与扬州市高等职业技术学校签约联合开办保安管理大专班，与扬州大学社会发展学院、扬州长城保安服务有限公司三方签约联合开办保安管理专业本科班，率先探索警、校、企联系办学模式，为保安服务企业输送高级管理人才。
2.严格行业准入，推进保安从业单位全面“持证上岗”。自2010年《条例》实施以来，扬州保安监管部门按照《条例》相关要求，对提出申请保安服务行政许可的企业进行严格审查，对具备资质、符合规定设立保安服务公司条件的，按程序报批，持《保安服务许可证》到工商部门登记领取营业执照后，方可提供保安服务；自行招用保安员的单位，对其保安服务管理能力进行审查，符合条件的发放《自行招用保安员单位备案证明》，准许其招用保安员为本单位提供保安服务，对不符合自行招用保安员资格的单位违法自招行为依法查处。对跨区域经营的保安公司严格按设立分公司行政许可备案的审批程序报批，取得《备案许可证》后方可开展经营活动，依法查处未经备案跨区域从事保安服务的各类保安公司。
3.推进服务标准化体系建设。实践证明，服务质量是制约保安行业的主要瓶颈之一，目前的整个政策系统针对保安服务质量标准的建设，远不能满足保安市场的发展需求。这在很大程度上削弱了监管政策的执行效力、增加了执法难度，也加剧了部分地区市场经营秩序的混乱。建立健全一个成熟的保安服务管理标准体系，应当包涵三个基本层次的内容：国家标准、地方标准和企业标准。在国家标准层次，应当参照《保安服务管理条例》等相关法律法规，依托现有的标准化文件，研究建立相应标准。比如，建立保安服务从业人员基本信息采集标准、职业级别标准、身体及心理测试标准、指纹与影像资料标准等。在地方标准层次，参照相关地方性法规或地方部门规章，探索建立具有地方特色的标准。在企业标准层面，要在监管部门、行业组织和相关企业的共同努力下，通过编制强制性或非强制性文件，在行业内强化标准化工作，倡导企业建立质量管理体系，针对自身服务行业及市场状况，制订操作规程或质量规范等地方性标准，在保安服务招投标等环节作为合同重要部分明确要求并监督履行。
4.完善保安服务监管系统建设。运用信息化手段，加强保安从业人员的信息采集、录入、比对及动态监管，提高信息系统的安装率、覆盖率和使用率。以信息化推进保安服务监管工作，实现对保安服务业科学、规范、实时、动态的管理。自2011年4月，江苏省保安监管信息系统建成投入使用，全省保安员基本信息和从业信息逐步实现了电子化管理。目前，全省已登记采集保安员信息40余万人。通过使用保安监管信息系统，对保安员身份进行核查，利用监管信息系统的自动比对功能，发现逾2000名保安员有违法犯罪记录及相当数量的精神异常人员，并做出相应处理。发现并抓获网上在逃人员18名，对净化从业人员队伍起了巨大的作用。扬州的保安监管部门利用信息系统在全市保安员背景审查中，已发现有前科劣迹人员25名和网上逃犯1名，其中吸贩毒6人、盗窃4人、诈骗3人、故意伤害4人、聚众斗殴2人、寻衅滋事1人、经济犯罪5人、传播物品1人，及数名精神异常人员等，均做出了及时处置。
5.推动建立行业协会，加强行业组织自治及决策服务功能，充分发挥行业自治组织的作用。《保安服务管理条例》第三条规定：保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动。所谓行业自律就是为了规范行业行为，协调同行利益关系，维护行业内的公平竞争和正当利益，促进行业发展。随着市场的进一步开放，企业的经营自主权得到了切实的维护，公安机关不再插手保安服务业的具体经营管理，但随后保安服务市场又产生了一系列新问题。比如，为争取服务项目，企业间互相压价竞争，取得项目后不按合同履行服务要求，随意损害客户和保安员的利益等。怎样做到政府既不过多干涉企业的经营行为，又能尽量克服企业经营中出现的问题，国际通行的一项做法是成立行业协会，用以加强行业的自治和自律，弥补政府监管能力不足和市场调节滞后带来的问题。保安从业单位通过成立行业协会，树立保安服务业的行业理念，制定全体会员共同认可的行业道德规范和行业自律公约，约束会员不正当
行为，规范保安市场秩序。目前，江苏省已成立了保安行业协会，省内所有保安公司均是其成员单位，扬州市保安行业协会成立工作正在逐步推进中。
6.推进保安队伍建设，创新工作模式。扬州保安监管部门采取了多项措施，积极帮助企业做好保安员队伍建设。一是定期召集保安从业单位负责人召开保安工作例会，及时传达上级部门工作要求，反馈当前工作质态，对发现的问题及时要求予以整改；二是针对当前的治安和反恐形势，及时对全市治保重点单位（学校、医院、危化、公共聚集场所等）的数百在岗保安员进行岗位技能轮训，并提出工作要求。比如在学校门岗，除按规定配备橡胶棍、强光电筒、对讲机以外，建议适当配备防卫钢叉、盾牌等；三是着力提高保安队伍参加大型保卫工作能力，创新建立“承办单位负责、政府部门监管、保安公司承接”商业性大型活动安全保卫工作运行机制，推行由保安公司承担商业性大型文娱演出活动的安全保卫工作模式，自主做好安保方案制作、入场安检、现场秩序维护等各项安全保卫工作；四是创新治保新思路，在全省率先推出了“物业保安联勤联防”的社会治安综合治理新路，收到了明显效果，并且得到了省公安厅的认可，有望在全省得以推广；五是加大媒体宣传力度，对保安队伍里涌现的先进人物、先进事迹及时宣传报道，传播“正能量”等。经过努力，保安服务行业整体已较以往发生了巨大变化，使用“黑保安”、保安员违法违纪等现象大幅下降，有力维护了保安队伍的形象。
（二）保安服务企业要着力提高自身综合素质、提升竞争力
1.主动打造一支高素质的企业管理队伍，向管理要效益。保安服务业有别于一般服务行业，一方面关乎社会稳定，为经济建设保驾护航，同时又要在行业竞争中生存发展，获取合法的经济利益，实现经济效益和社会效益的良性循环。管理部门设定了行业准入标准，其中就有关于主要管理人员资质的要求。企业在做好人才引进和合理配置的前提下，可采取岗前培训（包括法律法规、岗位职责、体能训练、仪容仪表等），在岗进修（包括单位委托培训、鼓励员工参加初、中、高级保安员和保安师学习考证等）等形式提高员工自身素质，强化行业特性意识，不断提高企业管理水平。同时，积极配合政府监管部门管理，做好以下几个方面工作：一是积极安装使用保安监管信息系统，加强信息采集更新维护，与公安机关的动态管理形成良性互动，服从管理，及时发现问题并予以纠正；二是做好新录用保安员持证上岗工作，坚决杜绝使用“黑保安”，切实维护企业自身、客户单位及广大保安员的利益；三是严格执行备案制度，合法开展业务；四是杜绝超范围、跨区域经营、搞变通，从根本上着力扭转队伍“松、散、乱”的形象，以服务质量赢得市场。
2.打造合格的保安队伍，加强保安队伍凝聚力，保持队伍稳定。保安工作的特殊性，决定了保安工作需要一支政治可靠、纪律严明的高素质队伍。去年在江苏北部某市发生了一起案件，一保安员在执行银行押运任务时，利用管理漏洞，将运钞车开跑，抢得车内现金90余万元后用于归还个人在外欠款。究其发案原因，保安员个人因素固然存在，但保安服务企业自身问题也不容忽视。一是所在单位内部管理松懈，为其作案提供了可乘之机；二是思想政治工作滞后，职工的一些苗头性问题单位不能及时发现和处理。案件虽然得到了及时侦破，涉案当事人也得到了法律惩处，但严重损害了保安队伍形象。在今年3月，河北省邢台市发生1起因保安押运公司保安员的工资待遇、法定休息日得不到保障，引发了保安员罢工事件，影响了当地多家银行的正常运营，在社会上也造成了恶劣影响。由此可见，一支高素质的保安员队伍既是顺利开展业务的要求，也是维护社会稳定的要求。要严防保安队伍发生监守自盗、知法犯法、见利忘义等事件的发生，保安服务企业要在思想上做到警钟长鸣，把保安队员思想政治工作放到重要位置，在有条件的单位可成立基层党团组织，发挥党团员的先锋模范作用，激发保安员在工作中的积极性和创造性，鼓励他们献身保安事业；此外，加强日常内务管理考核，落实安全生产责任制，完善内部控制制度，不留安全死角。同时要以人为本，维护保安员的切身利益，及时签订劳动合同，适当提高保安员待遇，解决后顾之忧；落实必要的保险制度，建立和完善保安员的保险机制，保持队伍稳定、思想稳定。
3.加强职业技能培训，提高保安从业人员素质。目前，保安从业人员的服务质量严重滞后于行业发展要求，根源在于队伍整体素质低下。对从业人员的职业技能培训显得尤为迫切。从保安从业企业角度来看，首先要制定科学的人才引进、使用方案。比如制定科学的培训方案，对新录用人员进行岗前培训，针对不同的服务岗位要求，邀请主管部门或相关专家给保安员岗前系统性授课，促使其尽快适应岗位要求。其次可以采取岗位练兵、技能竞赛等活动，激励员工掌握专业技能。第三引入考核机制，对表现突出，工作业绩高的员工予以奖励等等。近几年，扬州马拉松、瓜洲音乐节等大型活动开展前，管理部门均做到会同各保安责任单位，聘请专业人员对参与服务的保安人员及负责人集中进行了专门培训，针对不同岗位讲授工作方法和工作要求，并发放工作手册，有效提高了安保人员的处勤能力，圆满完成了安检、现场秩序维护等安全保卫任务。
4.创新服务理念，树立企业文化。保安服务的最终目标是通过高质量的服务，使客户安全系数最大化，企业经济效益最大化。一些保安服务企业满足于眼前利益，短期行为突出。扬州保安监管部门在以往的工作检查中发现，在有的物业管理小区，物业企业为了节约成本，低薪招聘使用年龄偏大的退休人员在充当门卫值班，睡岗、脱岗、酒后上岗等现象时有发生，门卫形同虚设，甚至案件频发，业主利益无法保障，管理混乱引发恶性循环，业主拒缴物管费最终导致企业自身难以为继。究其原因，就是没有现代企业意识，目光短浅。与之相反，扬州也有相当一批的物业服务企业就做得生机蓬勃，业务蒸蒸日上。因此，企业应当在思想理念、经营模式、管理方式、服务手段等方面不断创新，以适应现代企业管理制度的要求，科学规划保安服务企业长期发展方向。企业要胸怀大志，要勇于立足本地，面向全省全国，面向未来。企业的管理者要主动引导和加强企业文化建设，把企业文化扎根于广大员工，对外形成竞争力，对内提升企业凝聚力，让广大保安员有强烈的自豪感、归属感。
党的十八大指出，要把推动服务业特别是现代服务业发展壮大，作为经济结构战略性调整的重要内容。江苏省委省政府也提出了关于推进转型升级工程暨加快发展现代服务业的部署。这些都给亟待调整产业结构、实现转型升级的保安服务业创造了良好条件。保安服务行业应及时抓住当前的有利时机，推动保安服务行业的层次升级，增强市场竞争力。
（责任编辑：袁凌云）
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