环卫BOT融资项目监管研究与实践

・４・　第ｌ８卷第６期　２０１０年１２月　环境卫生工程　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓａｎｉｔａｔｉｏｎ　Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　Ｖｏ１．１８　Ｎｏ．６　Ｄｅｅｅｍｂｅｒ　环卫ＢＯＴ融资项目监管研究与实践术　王香治　（苏州市环境卫生管理处，江苏苏州２１５００７）　摘要：分析了环卫ＢＯＴ融资项目监管过程存在的问题，提出加强政府监管的措施；针对ＢＯＴ项目的依法监管、　合约监管、全程监管、信息化监管、和谐监管的理念，提出信息化监管手段：　关键词：环卫；ＢＯＴ融资项目；政府监管　中图分类号：Ｘ３３文献标识码：Ａ文章编号：１００５—８２０６（２０１０）０６—０００４—０４　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ａｎｄ　Ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｏｆ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓａｎｉａｔｔｉｏｎ　ＢＯＴ　Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　Ｐｒｏｊｅｃｔｓ　Ｗａｎｇ　Ｘｉａｎｇｚｈｉ　（Ｓｕｚｈｏｕ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓａｎｉｔａｔｉｏｎ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ａｇｅｎｃｙ．Ｓｕｚｈｏｕ　Ｊｉａｎｇｓｕ　２１５００７）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｎ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｓａｎｉｔａｔｉｏｎ　ＢＯＴ　ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ　ｗｅｒｅ　ａｎａｌｙｚｅｄ，　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｅｎｈａｎｃｉｎｇ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｗｅｒｅ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ．Ａｉｍｉｎｇ　ａｔ　ｔｈｅ　ｉｄｅａｓ　ｏｆ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｌａｗ，ｃｏｎｔｒａｃｔ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｗｈｏｌｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｉｎｆｏｒｍａｔｉｚａｔｉｏｎ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ａｎｄ　ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｖｅｒ　ＢＯＴ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ，ｔｈｅ　ｗａｙ　ｏｆ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｚａｔｉｏｎ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｗａｓ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｓａｎｉｔａｔｉｏｎ；ＢＯＴ　ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｐｒｏｊｅｃｔ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　大型环卫基础设施建设投资大、技术要求高，　是否符合国家和地方有关标准、环境监测措施是　　采用ＢＯＴ方式进行融资可以解决环卫经费紧缺、　否到位、环境污染控制效果如何等内容进行监管。新技术经验不足、管理理念落后等环卫老大难问　目前由地方环保局将环卫ＢＯＴ融资项目作为独立　题。然而，由于ＢＯＴ融资方式在我国应用时间较　企业直接进行监管，环卫主管部门实施了部分职　短，暴露出诸多监管上的问题，特别是政府在　能。安全监管也可称为社会监管，是针对环卫　ＢＯＴ项目运行过程中扮演的角色问题，监管的度　ＢＯＴ融资项目运作过程的安全情况、隐患排查和　上很难把握，监管缺越、错位的现象时有发生。　１环卫ＢＯＴ融资监管模式与内容　处置情况进行监管，确保项目的安全稳定运行。　２环卫ＢＯＴ融资项目监管过程中存在的主要问　题　１．１模式　作为监管主体的环卫主管部门，其监管模式　２．１政策和法律不够健全，监管过程缺乏法律　主要有３种：一是直接监管。即环卫主管部门不　支持　需通过中间单位或机构，实施直接监管，政监合　一１）法律阶位低。ＢＯＴ的规范多数法律阶位　二是事业单位监管。即环卫主管部门委托下　较低，中国市政公用事业主管部门——住房和城　属事业单位，成立专门的事业单位进行监管。多　乡建设部已颁布了一些法规，但具有显著的局限　数环卫ＢＯＴ融资项目采用这种方式监管，监管人　性，适用面窄、缺少权威性以及边界不清。　员主要来源于原有事业身份人员。三是聘请中介　２）条文简陋，存在诸多立法空白。ＢＯＴ项　机构或社会监理公司进行监管，主管部门不再直　目参与部门多，涉及众多利害关系人，法律关系　。接履行监管职责。　１．２内容　错综复杂，然而目前的规定内容相对单薄，对于　ＢＯＴ项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未做　对环卫ＢＯＴ融资项目监管内容可以分为：计　出具体规定。　量监管、环保监管、安全监管。计量监管是基础，　３）缺乏监管法律法规。现有的ＢＯＴ相关法　主要针对ＢＯＴ企业提供的公共产品数量进行核　律法规多数确立的是ＢＯＴ项目的合法性，而对其　对，并作为政府支付补贴费用的依据。环保监管　监管规定非常有限，对监管的主体、客体、范围、　主要针对环卫ＢＯＴ融资项目中建设和运行过程中　手段等的规定不够具体明确，尚未明确“谁来管，　管什么，怎样管”的问题，导致现实情况往往是　基金项目：江苏省社会发展重点科技支撑计划项目　（ＢＥ２００８６１　１）　有利益的争着管，利益很少或者没有利益的没人　管，结果造成了政出多门、多头监管、监管冲突、　收稿日期：２０１０—０６—２３　监管空白等现象，造成实际管理过程中的无序与　第６期　混乱。　王香治环卫ＲＯＴ融资项目监管研究与实践　实时监督处理量情况，与企业及时进行确认。在　监管手段上，监管部门通常对发现的问题采取督　２。２监管力度很难控制　目前既有传统强制性监管，也有完全自由市　促、协商的办法，很少有强制措施。　场经济理念的放松监管，还有政企同盟产生的形　２．５监管人员的专业素质总体不高，缺乏对监　式监管。　管工作本身的监管　１）目前，环卫主管部门普遍没有监管人员编　１）传统强制性监管让企业缺乏活力。传统强　制性行政监管方式下，监管主体，即政府主管部　制，也没有专职技术力量，监管工作全靠在职行　门与企业之间的法律地位存在着明显的不平等，　政人员，甚至将监管岗位作为安置事业剩余人员　监管对象只能被动地接受监管。一些地方、部门　的岗位。很多地方将对环卫ＢＯＴ融资项目监管岗　及监管人员仍保留传统监管方式的理念，导致对　位作为摆设，安排临时人员象征性地从事。这些　企业“严”加监管，最终让企业失去了自主权，　人员本身就存在年龄偏大、知识结构老化、工作　没有了活力。　积极性不高等问题，加之环卫ＢＯＴ融资项目本身　２）没有节制“放松监管”往往会使企业从传　就是技术性比较强、精确度较高，因此，使得整　统强制监管下的一个极端走向另一个极端，最终　个监管队伍陷于专业素质总体不高的窘境。　造成监管的缺位。一些城市政府借口转变政府职　２）由于环卫公共产品和服务具有明显的公共　产品和准公共产品性质，消费者不会像对待私人　能而放弃了监管的责任。　３）政企同盟，即政府监管机构与被监管的企　产品那样给予重视，当公共利益遭受损失时，往　业之间形成的利益同盟。然而，由于转型不到位，　往产生“搭便车”心理，很难积极主动地监督政　监管机构追求的目标几乎和被监管者一样，即行　府监管机构。同时，我国尚未建立对监管机构的　业效益的最大化。形式监管造成的貌似有监管其　监管效果进行评价的专业机构和指标体系，监管　实无监管，大大降低了公共服务质量，对公众造　效果的好坏没有客观的衡量标准，监管机构滥用　成严重的危害，严重威胁公众的利益。　权力的情况时有发生。　３环卫ＢＯＴ融资项目监管的建议　２．３监管环节不够全面，没有实现全程监管　一个完整的环卫ＢＯＴ融资项目分为项目确　３．１建立和完善ＢＯＴ融资项目法律法规，制定　定、招标、选标、建设、运营、移交６个阶段。　政府监管的相关法规　在具体监管内容上，由于环卫ＢＯＴ融资项目通常　１）建议由全国人大召集有关专家学者共同起　由政府提供一定的经济补贴，计量监管即影响经　草并制定《公用事业法》，经由立法机关立法创立　济效益指标的监管成为当前多数环卫ＢＯＴ融资项　监管机构而不是从现有行政部门中衍生出来，从　目监管的核心内容。对于环卫ＢＯＴ融资项目更关　而具有更强的合法性基础和权威性。　键的环境效益和社会效益方面，目前的监管行为　２）政府应明确ＢＯＴ项目运作及监管的具体　程序、监管主体与监管机构的地位、性质、行为　很少重视，导致了监管工作成为政府与企业结算　问题：①明确市政公用事业特许经营项目的审批　的工具而失去对企业安全、规范运行的监管。　２．４监管信息不对称、手段有限　准则、职责、权限、监管产生的责任和后果以及　１）多部门对环卫ＢＯＴ融资项目进行监管导　价格监管的原则、价格控制的方式、服务的质量　致了监管的越位和缺位。公用事业部门代表市政　标准、环境影响监管的办法、仲裁机制；②保证　府与经营者签定特许经营协议。由于政府监管机　监管运作费用，明确政府财政资金是监管资金的　构众多、职责不清、权力分散、各自为政，不仅　惟一来源，应列入各级政府财政预算支出，以特　不能产生政府监管的合力，反而使得政府监管部　许经营形式运行的市政公用项目必须在合同标的　门为争夺权利和推卸责任相互产生摩擦，不仅降　中划出一定比例作为政府监管经费；③规范特许　低了政府监管效率，而且留下了监管真空，使违　经营年限。目前特许经营项目年限普遍较长，相　规经营企业有机可乘。　当多的特许项目为３０　ａ，长的则达５０　ａ，而国外　２）当前我国对环卫ＢＯＴ融资项目的监管主　公用事业特许经营年限通常不超过２０　ａ，缩短经　要为经济Ｉ生监管，即与政府补贴相关的计量监管，　营年限既可以促使企业提高效率，又可以减少政　通常由政府派驻专职人员进驻运行企业的计量室，　府的风险。　环境卫生工程　第１８卷　３．２重塑监管理念，规范政府监管行为　对社会公众负责。机构应由环卫行业及经济、法　１）应理清政府与企业的关系，政府只侧重于　律专家及技术人员和公众代表组成。具有相对独　行业的市场管制，不再干预企业内部的生产经营　立性，负责收集公众、企业的意见，提出立法、　活动。政府与企业间的关系由命令控制关系转变　监管等建议，开展对企业运行的监管。监管的内　为契约关系。　容包括市场准入、产品和服务标准、产权界定、　２）应放弃放松监管、弱化监管、放弃监管的　价格收费补贴机制、项目经营期限、应急管理机　理念，树立适度监管、规范监管、有效监管的理　制等，政府部门不再直接实施监管。　念。　３．５发挥中介组织和公众作用　１）社会中介组织从事监管职能更具客观性，　３）应树立服务与监管融合、推进和谐监管的　理念。　可避免一些不必要的误解，容易被公众认可，中　３．３引进信息化监管系统，强化监管手段，提　介组织形成一定规模便于提高技术水平、降低监　高监管效率　管成本。由社会中介组织承担环卫ＢＯＴ融资项目　１）环卫ＢＯＴ融资项目信息化监管系统是将　监管将是今后发展的趋势，我国现阶段社会中介　日常监管工作通过在线系统传输，实现监管数据　组织还不够成熟，应在政府探索监管模式的过程　实时传输、监管内容一目了然、监管结果客观公　中注重中介机构监管市场的培育，鼓励、推荐和　正。该系统分数据采集、处理、应用３个子系统。　扶持一批有实力、信誉好、专业技术强的中介机　２）环卫信息化监管包括计量、安全运行、视　构参与环卫项目的监管，也可以将政府现有的监　频和环保指标、考核等方面。计量是指对环卫项　管部门逐步向市场化中介监管方式培养，待条件　目作业量及作业相关物料耗材进行量化统计，通　成熟后将其推向社会，成为社会中介组织。当前　过在线信息系统实现计量的精确性和及时性。安　中介组织监管不够成熟，可委托专业中介机构或　全运行监管是对环卫项目主要安全指标进行实时　审计部门对监管机构监管行为进行评估或审计，　监测，及时发现并消除安全隐患。视频监控是对　以提高监管部门监管质量。　环卫项目运行提供直观的视觉效果，并可作为意　２）在监管机构专业从事监管行为时，应及时　外情况的事后追查依据。环保指标在线监控是将　向公众发布信息、听取公众意见、接受公众监督、　环卫项目的一些重要污染排放指标进行实时监控，　吸引公众参与，让公众的作用得到充分的发挥。　以及时发现运行过程中出现的超标行为，这是环　①完善听证和信息公开制度，项目运作的关键环　卫信息监管最关键的内容。考核是监管部门通过　节和运行过程中要定期召开听证会议。听政会议　ＰＤＡ将日常监管考核发现的问题实时录人系统，　选的代表应有代表性，会议代表、讨论内容、程　通过系统设定的程序进行比对判断，提高考核扣　序等要通过适当的形式公示。②借鉴英国对政府　分的客观Ｉ生。　管制进行社会监督的做法，建立专业消费者组织，　３．４完善监管机构，建立考核监管体系　独立于行业主管部门和企业，只代表消费者利益。　１）必须建立专门的环卫ＢＯＴ融资项目监管　③主动接受市民的监督，为市民参观提供平台，　机构。监管机构要独立运作，可以在政府部门直　主动邀请市民参观企业。④应发挥新闻媒体的监　接设立，也可以培育社会中介组织，还可以委托　督作用。　与运行企业无利益关系的企业担ｌ当。现阶段在社　３．６强化监管队伍的建设和监管行为的监管　会中介组织尚未发育成熟的情况下，由政府部门　１）应加强监管人员的培训，主要包括专业知　直接设立是比较好的选择方式，也可以选择有条　识培训、相关法律知识培训、个人综合素质培训。　件的企业担任（但一定要建立对企业监管者进行　同时，要提高培训工作的严肃性，应由省（或委　监管的措施），待条件成熟后应逐步转到以社会中　托市）行政主管部门组织培训，培训合格后组织　介组织为主。　考试，考试合格者发放监管资格证书，实现持证　２）监管机构的建立应遵循“相对独立、职责　上岗。每年对持证人员进行再教育，并建立持证　专一、综合管理、专家为主”的原则，在行业行　人员管理考核制度，发生违规和失职行为进行考　政主管部门的指导下进行。监管机构应依法授权，　核扣分，扣分达到一定程度的取消资格证书。　代表监管主体进行综合监管，上对政府负责，下　２）加强对监管行为的监管，（下转第１Ｏ页）　・１０・　环境卫生工程　第ｌ８卷　无需离心分离，然后在７２１Ｎ型可见分光光度计　的效果，实验证明所制备的负载型Ｔｉ０　的重复使　上，在４６５　ｎｍ波段上扫描测其吸光度。对甲基橙　用性良好。　溶液的降解率定义为：　（　一　）　反应开始时溶液的吸光度，　液的吸光度）。　（其中　是　３结束语　是反应一段时间溶　实验以００２ｘ７型强酸性阳离子交换树脂为载　体，通过微波辅助法制得了重复使用性能较好的　负载型ＴｉＯ：。以甲基橙溶液为降解对象，负载型　２．５．２光催化结果　如图５所示，通过对甲基橙的降解实验，可　ＴｉＯ　具有较好的光催化活性。由于实验还处于探　以得出自制负载型ＴｉＯ　对甲基橙溶液有较好的降　索阶段，所以关于负载型ＴｉＯ：制备过程中的影响　解效果。在未光照加入负载型ＴｉＯ：下，甲基橙溶　因素、催化剂的负载牢固性及其光催化活性的提　液也有一定的降解，说明所制样品对污染物有一　高等方面还有待后续研究。　定的吸附性能。为充分证明所制样品的光催化活　参考文献　［１］高濂，郑珊，张青红纳米氧化钛光催化材料及应用［Ｍ］．北京：化学　工业出版社．２００２．　性，本研究进行了多次光催化实验。实验结果显　示：在相同反应条件下，同一负载型ＴｉＯ：样品重　［２］林婷，刘国光ＴｉＯ　光催化剂负载方式及气相反应器的研究［Ｊ］．工业安　复进行多次光催化降解实验后对甲基橙的降解率　全与环保，２００８，３４（４）：１－４．　Ｏｚ光催化降解气相苯　略有下降，虽然不能达到第１次使用后７４．２３％　［３］顾卓良，赵伟荣，王海强，等．玻纤负载纳米Ｔｉ的降解率，但经３次使用的样品对甲基橙的降解　［Ｊ］．江南大学学报：自然科学版，２００８，７（２）：２３９—２４３．　率仍能达到５９．１６％，对甲基橙的降解仍有较好　［Ｊ】＿工业催化，２００８，１６（７）：７１—７４　［４］于竹芹，李坚，金毓鲞．活性炭纤维负载ＴｉＯ　光催化降解甲醛研究　［５］Ｓｕｐｒａｂｈａ　Ｔ，Ｒｏｙ　Ｈ　Ｇ，Ｔｈｏｍａｓ　Ｊ，ｅｔ　ａ１．Ｍｉｃｒｏｗａｖｅ－ａｓｓｉｓｔｅｄ　Ｓｙｎｔｈｅｓｉｓ　ｏｆ　Ｔｉｔａｎｉａ　Ｎａｎｏｃｕｂｅｓ，Ｎａｎｏｓｐｈｅｒｅｓ　ａｎｄ　Ｎａｎｏｍｄｓ　ｆｏｒ　Ｐｈｏｔｏｃａｔａｌｙｔｉｃ　Ｄｙｅ　Ｄｅｇｒａ－　ｄａｔｉｏｎ［Ｊｌ　Ｎａｎｏｓｃａｌｅ　Ｒｅｓ　Ｌｅｔｔ．２００９（４）：１４４—１５２　［６］Ｋｏｍａｍｅｎｉ　Ｓ，Ｒａｊｈａ　Ｒ　Ｋ，Ｋａｔｓｕｋｉ　Ｈ．Ｍｉｃｒｏｗａｖｅ—ｈｙｄｒｏｔｈｅｒｍａｌ　Ｐｒｏｃｅｓｓ—　ｉ“ｇ　ｏｆ　Ｔｉｔａｎｉｕｍ　Ｄｉｏｘｉｄｅ［Ｊ］．Ｍａｔｅｒ　Ｃｈｅｍ　ａｎｄ　Ｐｈｙｓ，１９９９，６１（１）：５０—５４．　［７］陈文新，黄浪新，刘应亮。等．微波法制备纳米ＴｉＯ　［Ｊ］．化学研究与应　用．２００４．１６（５）：６６１—６６３．　作者简介：邹克华［１９７４一），高级工程师，硕士生导师。主要从事环境　标准制修订、恶臭污染控制和废水处理等研究。　Ｅ—ｍａｉｌ：ｚｈａｉｚｅｎｇｘｊｕｌ９８３＠ｓｉｎａ．ｃｏｎ。　图５负载型ＴｉＯ　对甲基橙溶液的降解率　（责任编辑：刘冬梅）　（上接第６页）　易大学学报，２００８（Ｉ）：６５—６８．　主要包括规范监管措施和程序，开展对监管行为　［２］秦虹．市政公用事业监管的国际经验及对中国的借鉴［Ｊ］＿城市发展研究，　２００６（１）：５７—６２　的考核与评估，建立监管机构内部考核机制，建　立监管行为救济机制。　［３］肖晓军．特许经营制在我国公用事业市场化中面临的问题［Ｊ］．贵州财经　学院学报，２００６（４）：６１—６５　４］李东序．市政公用事业市场化与政府监管［Ｊ］＿城市发展研究，２００５（６）：　总之，通过一定的措施和行为，促进监管机　［构和监管人员提高素质和职业精神，切实履行好　障。　５３－５５　监管职责，为环卫ＢＯＴ项目的健康发展提供保　作者简介：王香治理工作。　（１９７８一），工程师，　主要从事城市环境卫生技术和管　参考文献　［Ｉ］吴庆玲．对中国市政公用事业政府监管体制改革的思考［Ｊ］．首都经济贸　Ｅ—ｍａｉｌ：ｗａｎｇｘｉａｎｇｚｈｉ＠１２６．ＣＯＩｎ。　（责任编辑：张艺）